1. Enquadramento jurídico e evolução normativa do CCU

O Contrato de Concessão de Uso — CCU — é um dos instrumentos administrativos fundamentais da fase de implantação e consolidação dos assentamentos integrantes do Programa Nacional de Reforma Agrária — PNRA. Celebrado pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária — Incra —, ele assegura provisoriamente à família beneficiária o direito de usar e explorar o lote que lhe foi destinado, observadas as cláusulas do contrato e as regras do programa.

Além de formalizar a relação jurídica entre a Administração Pública e a família assentada, o documento permite comprovar a vinculação regular ao assentamento e viabiliza o acesso ao Crédito Instalação e a outras políticas públicas de apoio à agricultura familiar, sem que isso represente, nessa etapa, a transferência definitiva da propriedade do imóvel.

O enquadramento central encontra-se na Lei Federal nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, posteriormente modificada, entre outros diplomas, pela Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. Os procedimentos administrativos de titulação, verificação das condições de permanência e regularização de beneficiários são disciplinados pela Instrução Normativa Incra nº 99, de 30 de dezembro de 2019.

Conforme a IN Incra nº 99/2019, o CCU deve ser celebrado imediatamente após a homologação da seleção da família na Relação de Beneficiários do projeto de assentamento. Trata-se de instrumento gratuito, provisório e inegociável, que autoriza o uso e a exploração do imóvel segundo suas cláusulas.

Em regimes administrativos anteriores, contratos de concessão podiam ser expedidos com prazo definido, inclusive em modelos associados à Resolução do Conselho Diretor do Incra nº 9, de 30 de março de 2004. Diante de CCU antigo com prazo vencido ou próximo do vencimento, a IN nº 99/2019 prevê a expedição de novo instrumento e a verificação da necessidade de atualização cadastral do beneficiário.

A passagem da posse provisoriamente titulada para a titulação definitiva depende da regularidade do assentamento e da família, da medição e demarcação, da situação registral da área, do georreferenciamento, da inscrição ambiental e do cumprimento das obrigações assumidas. No Título de Domínio — TD — também se exige a definição e a quitação do preço do lote conforme as regras aplicáveis.

2. Conceitos fundamentais e instrumentos de titulação

A Lei nº 13.001, de 20 de junho de 2014, também introduziu medidas relacionadas aos créditos concedidos às famílias assentadas, incluindo hipóteses de remissão, liquidação e renegociação de débitos. O tratamento de cada crédito depende de sua modalidade, data, enquadramento e das regras legais específicas, não devendo ser confundido com a quitação do preço de um Título de Domínio.

3. Relação com a regularização fundiária de áreas públicas federais

A titulação em projetos de assentamento não deve ser confundida com todas as demais modalidades de regularização fundiária de terras públicas federais. Ainda assim, os regimes podem se relacionar em determinados imóveis, especialmente em áreas de colonização antiga ou em glebas administradas pela União e pelo Incra.

A Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, regulamentada pelo Decreto nº 10.592, de 24 de dezembro de 2020, disciplina a regularização de ocupações incidentes em determinadas terras da União ou do Incra, inclusive por alienação ou concessão de direito real de uso.

O regime também alcança situações específicas de projetos com características de colonização e imóveis públicos sujeitos a procedimentos próprios de regularização, liberação de condições resolutivas e verificação de conformidade dominial, produtiva e ambiental. A definição do procedimento correto depende da natureza jurídica da área, da data de criação ou destinação, do histórico ocupacional e do instrumento anteriormente expedido.

4. Transformação digital na emissão do Contrato de Concessão de Uso

A modernização dos serviços territoriais do Incra ganhou impulso com a Plataforma de Governança Territorial — PGT, desenvolvida com infraestrutura tecnológica do Serviço Federal de Processamento de Dados — Serpro. A plataforma passou a reunir serviços de cadastro, seleção, regularização e titulação, permitindo que parte significativa dos requerimentos seja apresentada e acompanhada pela internet.

A Portaria Incra nº 1.423, publicada em setembro de 2021, integra o processo de institucionalização da plataforma e da análise automatizada de requerimentos fundiários. A solução digital reduziu a dependência de fluxos exclusivamente físicos e permitiu ao beneficiário solicitar, consultar, assinar e imprimir seu CCU por computador, tablet ou telefone celular.

Antes da digitalização, a emissão ou renovação podia envolver impressão na Superintendência Regional, assinatura manuscrita da autoridade, envio do documento a unidades locais ou entidades parceiras, coleta da assinatura do assentado e posterior devolução ao Incra. Dependendo da distância e da estrutura regional, o fluxo físico poderia prolongar-se por vários meses.

Na PGT, os dados informados podem ser confrontados com bases oficiais e com os registros internos do Incra. Pendências cadastrais, divergências no Sipra, irregularidades documentais ou necessidade de verificação técnica podem impedir a conclusão automática e exigir atuação da unidade regional competente.

5. Fluxo para solicitar, consultar e assinar o CCU

6. SIGEF, georreferenciamento e individualização dos lotes

A emissão do CCU não significa que o lote já possua matrícula imobiliária individualizada. A transferência definitiva por TD ou CDRU depende de condições territoriais, ambientais e registrais relativas ao projeto e à parcela.

Entre os requisitos previstos pela IN Incra nº 99/2019 encontram-se o registro da área em nome do Incra ou da União, a medição e demarcação dos lotes, o georreferenciamento e a certificação do perímetro do assentamento, a inscrição da área no Cadastro Ambiental Rural — CAR, o cumprimento do CCU e a atualização cadastral da família.

O Sistema de Gestão Fundiária — SIGEF — é utilizado na certificação de dados georreferenciados de imóveis rurais. Retificações de limites, correções técnicas, atualização de vértices, desmembramentos e outras operações devem ser apresentadas por profissional legalmente habilitado, observadas as normas técnicas vigentes e a responsabilidade técnica correspondente.

O Manual Técnico para Georreferenciamento de Imóveis Rurais e os manuais operacionais do SIGEF orientam a produção das peças técnicas, o tratamento dos vértices, os padrões de precisão e os procedimentos de certificação. Dúvidas cartográficas podem ser submetidas aos canais oficiais do Incra, inclusive às unidades regionais de Cartografia e Certificação.

A regularização do parcelamento, a solução de sobreposições e a consistência entre planta, memorial descritivo, cadastro, certificação e registro são fundamentais para que o Cartório de Registro de Imóveis possa abrir ou atualizar as matrículas necessárias à titulação definitiva.

7. Regularidade cadastral, monitoramento e bloqueios no Sipra

A manutenção da condição regular de beneficiário depende da atualização cadastral, da exploração compatível do lote e do cumprimento das obrigações do programa. O Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária — Sipra — centraliza dados essenciais sobre projetos, famílias, parcelas e situação dos beneficiários.

Auditorias e cruzamentos promovidos pelo Incra, pelo Tribunal de Contas da União — TCU — e pela Controladoria-Geral da União — CGU — já identificaram, em diferentes períodos, indícios de irregularidades em dezenas de milhares de registros. Em uma operação histórica amplamente divulgada, houve bloqueio preventivo de 76.436 CPFs, número correspondente a aproximadamente 4,24% de uma base então formada por cerca de 1,8 milhão de registros.

Enquanto a irregularidade não for solucionada, a IN nº 99/2019 prevê o bloqueio da condição de assentado e o impedimento de receber Crédito Instalação ou outras políticas públicas do PNRA. Conforme a natureza da pendência, também podem ser afetados o cadastro da agricultura familiar e o acesso a financiamentos rurais.

O documento de identificação da agricultura familiar atualmente utilizado é o Cadastro Nacional da Agricultura Familiar — CAF. Referências antigas à Declaração de Aptidão ao Pronaf — DAP — devem ser compreendidas no contexto do período em que esse documento ainda era emitido.

Como iniciar a regularização

1. Consultar a situação cadastral e identificar a pendência informada pelo Incra.
2. Verificar se a inconsistência se refere ao titular, ao cônjuge ou companheiro, ao lote, à exploração, à renda, à propriedade de outro imóvel ou a dados pessoais.
3. Reunir documentos capazes de demonstrar a regularidade da família e a exploração direta do lote.
4. Apresentar atualização cadastral, defesa ou requerimento perante a unidade competente.
5. Acompanhar eventual exigência, decisão e possibilidade de recurso administrativo.

Quando houver débito bancário do Pronaf Grupo A ou A/C, o beneficiário deve consultar a instituição financeira responsável pela operação, como Banco do Brasil, Banco da Amazônia ou Banco do Nordeste, para verificar renegociação, liquidação, baixa ou emissão de comprovante. A existência de dívida bancária e o bloqueio cadastral do assentado são situações que precisam ser analisadas separadamente.

8. Pré-cadastro e regras de elegibilidade no PNRA

O pré-cadastro na Plataforma de Governança Territorial constitui manifestação de interesse em participar de processos de seleção para o Programa Nacional de Reforma Agrária. O registro não gera direito automático a lote, não substitui a inscrição em edital e não garante a homologação como beneficiário.

A seleção depende da existência de vagas, da publicação de edital, da apresentação dos documentos solicitados, da análise de elegibilidade e da aplicação dos critérios de classificação e prioridade previstos na legislação e no instrumento convocatório.

9. Regularização de ocupantes de lotes sem autorização prévia

A legislação admite, em situações delimitadas, a regularização de pessoas ou famílias que ocupam lote em projeto de assentamento sem autorização prévia do Incra. O mecanismo não equivale a uma anistia geral e depende do preenchimento cumulativo dos requisitos do art. 26-B da Lei nº 8.629/1993 e da regulamentação administrativa.

Entre os marcos descritos pelo art. 26-B está a demonstração de exploração direta e ininterrupta da parcela por período mínimo de um ano, com ocupação iniciada até 22 de dezembro de 2015, além da incidência em assentamento enquadrado no limite temporal legal.

Pedido pela Plataforma de Governança Territorial

O deferimento depende da inexistência de impedimentos, da disponibilidade jurídica da parcela e, quando houver beneficiário anteriormente vinculado ao lote, de sua exclusão formal pelos procedimentos cabíveis. Somente após a decisão favorável a família poderá ser homologada na Relação de Beneficiários e receber o CCU.

10. Cláusulas contratuais, direitos e obrigações do assentado

O CCU estabelece obrigações cuja inobservância pode ocasionar bloqueio cadastral, resolução do contrato e retomada da parcela. As exigências procuram assegurar que o imóvel permaneça destinado à finalidade social, produtiva e ambiental da reforma agrária.

10.1 Exploração direta, pessoal e familiar

A unidade familiar deve explorar o imóvel direta e pessoalmente. Isso não significa proibição absoluta de toda participação de terceiros. A norma admite, conforme o caso, a intermediação de cooperativas, a participação onerosa ou gratuita de terceiros e contratos de integração disciplinados pela Lei nº 13.288, de 16 de maio de 2016.

Também podem ser reconhecidas situações de justa causa ou força maior que impeçam temporariamente a exploração pessoal, desde que devidamente comprovadas e aceitas pelo Incra. O que se proíbe é a descaracterização da exploração familiar ou a entrega do lote a terceiro como se houvesse cessão, arrendamento ou venda.

10.2 Proibição de cessão e transferência irregular

O beneficiário não pode ceder, vender, arrendar, alugar, doar ou transferir a posse ou a propriedade da parcela, ainda que provisória, parcial ou temporariamente, para exploração por terceiros. Negócios particulares sobre lotes de assentamento não substituem a autorização e a formalização perante o Incra.

Recibos particulares, contratos de gaveta, procurações ou declarações de compra e venda não convertem o adquirente em beneficiário regular e podem servir como indício de infração contratual.

10.3 Cumprimento da legislação ambiental

A família deve observar a legislação ambiental, especialmente quanto à manutenção e preservação das Áreas de Preservação Permanente — APP — e das áreas de Reserva Legal, sejam elas individuais ou coletivas.

Supressão não autorizada de vegetação, exploração de área protegida, dano ambiental ou descumprimento de termo de regularização podem gerar sanções ambientais e repercussões sobre a permanência da família no programa.

10.4 Diretrizes técnicas, econômicas e sociais

O assentado deve observar as diretrizes definidas pelo Incra para o desenvolvimento do projeto, manter o cadastro atualizado, colaborar com levantamentos e vistorias e firmar o instrumento de titulação definitiva quando forem preenchidas as condições legais.

10.5 Outras hipóteses de resolução ou rescisão

A IN nº 99/2019 prevê, entre outras situações, a resolução ou rescisão por descumprimento das cláusulas, abandono da parcela por período superior ao previsto na norma sem justificativa comunicada, falsidade documental ou desistência formal apresentada pelo beneficiário.

11. Falecimento do titular, sucessão e tratamento das benfeitorias

O CCU pode ser transferido por sucessão legítima ou testamentária, desde que os herdeiros ou legatários atendam aos requisitos de elegibilidade do PNRA e assumam as obrigações previstas no contrato. O lote não pode ser fracionado por iniciativa dos sucessores.

Quando houver mais de um herdeiro interessado e elegível, a IN Incra nº 99/2019 prevê a transferência da concessão na forma de condomínio. A solução administrativa deve preservar a unidade física da parcela e a finalidade da política pública.

Caso não existam sucessores aptos ou interessados, o Incra poderá rescindir o CCU, promover a reintegração de posse e analisar o tratamento das benfeitorias. A indenização não é automática: a norma utiliza a expressão “poderá indenizar” e exige que se trate de benfeitorias úteis ou necessárias, implantadas de boa-fé com recursos próprios ou crédito quitado, podendo haver desconto por passivo ambiental.

12. Alterações na composição da unidade familiar

Casamento, união estável, separação, divórcio, nascimento, falecimento e outras alterações relevantes devem ser comunicados para atualização dos cadastros do Incra. A ausência de atualização pode gerar inconsistências e até o bloqueio da condição de assentado.

Quando ocorre inclusão de cônjuge ou companheiro de beneficiário já homologado, a IN nº 99/2019 dispensa nova verificação de elegibilidade para a manutenção da família no lote. Contudo, se o novo integrante não preencher os critérios do programa, ele não poderá acessar individualmente as políticas e os programas do PNRA.

Para a inclusão cadastral, devem ser apresentados documentos que comprovem o estado civil ou a união, documento oficial de identificação com foto e CPF. A inclusão pode ser processada por servidor autorizado a operar o Sipra.

13. Contraditório, ampla defesa e resolução do título

A Administração não pode resolver o CCU, a CDRU ou o TD sem assegurar o contraditório e a ampla defesa. Identificada situação capaz de ensejar a resolução, o beneficiário deve ser notificado para apresentar defesa no prazo de trinta dias.

Antes da resolução, deve ser oferecida a oportunidade de regularizar a cláusula descumprida quando isso for juridicamente e materialmente possível. A defesa deve enfrentar especificamente os fatos apontados na notificação e ser acompanhada dos documentos disponíveis.

Caso a defesa seja indeferida, a norma prevê comunicação da decisão e possibilidade de recurso administrativo nos prazos aplicáveis. Após decisão definitiva pela resolução, poderá ser fixado prazo para desocupação, sem prejuízo da adoção de medidas administrativas ou judiciais de reintegração de posse.

14. Estrutura de atendimento da Superintendência Regional de São Paulo

Embora a PGT seja o canal preferencial para serviços digitais, o Incra mantém Superintendências Regionais, unidades de atendimento e estruturas descentralizadas. A página oficial da Superintendência Regional de São Paulo — SR-SP — informa os seguintes canais.

Telefones, responsáveis, endereços e e-mails podem ser atualizados pelo Incra. Confira a página da Superintendência Regional antes do contato.

15. Unidades Avançadas e Unidades Municipais de Cadastro

Unidades Avançadas

As Unidades Avançadas funcionam como representações descentralizadas do Incra, aproximando o atendimento e o corpo técnico das regiões com concentração de assentamentos, demandas fundiárias ou grande distância da sede regional.

A Unidade Avançada de Andradina é tradicionalmente associada ao atendimento de uma das áreas paulistas com maior concentração de assentamentos federais. Informações institucionais divulgadas em diferentes períodos mencionam atendimento a mais de 2.400 famílias distribuídas em aproximadamente trinta projetos.

Unidades Municipais de Cadastro — UMC

As UMCs resultam de cooperação entre o Incra e prefeituras ou outras entidades públicas. Elas apoiam atividades do cadastro rural, recepção de declarações, orientação e atualização de informações de imóveis no Sistema Nacional de Cadastro Rural.

Embora possam auxiliar produtores e proprietários sem deslocamento até a capital, as UMCs não necessariamente executam todos os serviços relacionados a assentamentos, seleção de beneficiários ou emissão de CCU. A competência concreta deve ser confirmada previamente.

A rede paulista já incluiu unidades ou pontos de atendimento em municípios como Adamantina, Araçatuba, Jundiaí, Cerqueira César, Cordeirópolis, Divinolândia, Dois Córregos, Aguaí, Águas de Santa Bárbara, Altinópolis, Alto Alegre, Angatuba, Aparecida d’Oeste, Apiaí, Araçoiaba da Serra e Cunha, entre outros.

Essa estrutura física complementa os canais digitais e contribui para a capilaridade do cadastro rural, da orientação fundiária e do controle territorial em regiões afastadas das sedes das Superintendências.

16. Checklist prático para solicitar ou regularizar o CCU

Perguntas frequentes