1. Contexto histórico e fiscalização do Tribunal de Contas da União

A governança fundiária e a execução da reforma agrária no Brasil encontram-se historicamente inseridas em uma complexa tensão entre os mecanismos de controle fiscal do Estado e a necessidade de inclusão social das famílias rurais. Um dos episódios mais marcantes dessa dinâmica administrativa ocorreu com a determinação de bloqueio em massa de cadastros de beneficiários do Programa Nacional de Reforma Agrária — PNRA, desencadeada por fiscalizações sistemáticas do Tribunal de Contas da União — TCU.

O serviço público voltado à regularização do cadastro bloqueado de beneficiário assentado representa o canal institucional destinado a sanar pendências, permitir a análise individual dos indícios, restabelecer a situação cadastral quando comprovada a regularidade e viabilizar a continuidade do acesso às políticas públicas relacionadas à reforma agrária.

A origem dos bloqueios está relacionada a uma ampla auditoria do TCU que examinou os registros históricos de mais de 1,6 milhão de beneficiários vinculados ao Incra. Segundo informações divulgadas à época, foram identificados aproximadamente 578 mil registros com algum tipo de indício de desconformidade, número equivalente a cerca de 35% do universo então examinado.

As auditorias apontaram que as dificuldades de supervisão teriam sido agravadas pela redução ou suspensão de vistorias sistemáticas em assentamentos rurais a partir de 2014. Entre as unidades federativas historicamente mencionadas com volumes elevados de ocorrências estavam Pará, Mato Grosso, Maranhão, Bahia e Amazonas.

Os cruzamentos de dados alcançaram situações potencialmente incompatíveis com os requisitos de seleção e permanência no programa, incluindo registros de atividade empresarial, vínculos com o serviço público, rendimentos incompatíveis, titularidade múltipla de lotes, falecimento do beneficiário, mandatos eletivos e sinais patrimoniais que demandavam esclarecimento.

Também foram divulgados, no contexto histórico da fiscalização, registros de pessoas falecidas ainda mantidas em bases ativas e de cidadãos que exerciam mandatos eletivos. Esses dados demonstraram tanto a necessidade de fiscalização quanto a existência de deficiências de atualização e integração entre os sistemas públicos.

Fiscalização de convênios e antecedentes institucionais

A fiscalização do controle externo não se restringiu ao perfil individual dos assentados. O TCU também analisou convênios, contratos e instrumentos celebrados pelo Incra com entidades parceiras.

Um dos antecedentes citados é o Acórdão nº 1.649/2010-Plenário, proferido no Processo TC 027.129/2009-7, que tratou de convênio firmado entre a Superintendência Regional do Incra no Paraná e a Cooperativa de Trabalhadores em Reforma Agrária — Cotrara. Naquele processo, foram examinadas movimentações financeiras e despesas consideradas irregulares, fortalecendo a adoção posterior de mecanismos mais rigorosos de fiscalização, prestação de contas e cruzamento de dados.

2. Impactos jurídicos e evolução das decisões de controle

Em abril de 2016, decisão cautelar do TCU determinou a suspensão de atos relacionados à seleção e ao assentamento de novos beneficiários e restringiu pagamentos e concessões vinculados aos registros com indícios de irregularidade. A abrangência da medida produziu efeitos expressivos sobre a administração do programa e sobre famílias que dependiam dos instrumentos de fomento e de regularidade cadastral.

A medida gerou críticas porque o bloqueio eletrônico alcançou grande número de famílias antes da conclusão de análises individualizadas. Representantes de trabalhadores rurais e gestores regionais argumentaram que a suspensão poderia atingir beneficiários legítimos, prejudicando atividades produtivas, crédito, documentação e outras políticas públicas.

Diante do risco de dano social e produtivo, o Acórdão nº 2.451/2016-Plenário reviu parcialmente os efeitos da cautelar e permitiu que o Incra iniciasse o tratamento e o desbloqueio individualizado dos registros, mediante análise documental e adoção de providências administrativas pelas superintendências regionais.

O acompanhamento do tema prosseguiu em outras decisões do TCU. O Acórdão nº 624/2018-Plenário abordou a necessidade de atualização das normas internas do Incra, especialmente diante das alterações promovidas pela Lei nº 13.465/2017.

Posteriormente, o Acórdão nº 1.770/2020-Plenário examinou a repercussão das mudanças legislativas sobre a representação originária. Já o Acórdão nº 438/2021-Plenário voltou a destacar questões relacionadas à governança do estoque de terras, à ocupação dos lotes, à existência de parcelas vagas e ao tratamento de beneficiários ou ocupantes com pendências.

3. Diferença entre atualização cadastral e regularização do bloqueio

A atualização ordinária dos dados do beneficiário e o desbloqueio decorrente de indício de irregularidade são serviços relacionados, mas possuem finalidades e prazos distintos.

A atualização cadastral permite alterar nome, filiação, documentos, situação conjugal, composição familiar, endereço e outras informações no Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária — Sipra. O serviço pode ser solicitado pela internet ou presencialmente e possui prazo estimado de um a vinte dias úteis.

O desbloqueio, por sua vez, exige a apresentação de documentos diretamente relacionados ao indício identificado. A Carta de Serviços do Governo Federal prevê prazo estimado de até trinta dias corridos, mas situações que dependem de vistoria, diligência, complementação documental ou apuração mais complexa podem demandar providências adicionais.

4. Fluxo operacional de saneamento e regularização cadastral

O Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária — Sipra e a Sala da Cidadania são instrumentos utilizados na gestão dos registros dos beneficiários. Atualmente, serviços e consultas também podem ser integrados ou gradualmente migrados para a Plataforma de Governança Territorial — PGT, conforme a implantação promovida pelo Incra.

A instrução interna pode envolver análise técnica da unidade responsável, manifestação de outras áreas administrativas e decisão da autoridade competente. A participação da Procuradoria Federal Especializada poderá ocorrer quando houver dúvida jurídica, controvérsia normativa ou necessidade de manifestação legal, mas não deve ser tratada como etapa obrigatória e automática de todos os pedidos.

Quando a situação for considerada regular ou adequadamente justificada, o indício poderá ser saneado e o bloqueio retirado. Quando forem comprovadas irregularidades que impeçam a permanência no programa, poderão ser adotadas medidas administrativas de exclusão, rescisão contratual e retomada do lote, sempre com observância do processo administrativo, da notificação e do direito de defesa.

5. Indícios recorrentes e documentos para esclarecimento

A documentação aplicável deve ser confirmada na própria Área do Beneficiário ou perante a Superintendência Regional. A relação abaixo possui caráter orientativo e não substitui a exigência específica emitida pelo Incra.

6. Passivo acumulado e concentração territorial dos indícios

Apesar dos esforços de saneamento iniciados após as decisões do TCU, o tratamento definitivo dos indícios avançou de forma desigual diante do volume de registros, da extensão territorial dos assentamentos e da limitada capacidade operacional de diversas superintendências.

Documentos institucionais posteriores passaram a mencionar um universo histórico de aproximadamente 857 mil indícios, classificados em diferentes tipologias. Esse número não representa necessariamente 857 mil pessoas distintas, pois um mesmo beneficiário pode possuir mais de uma ocorrência associada ao cadastro.

Estimativas apresentadas em estudos, auditorias e debates institucionais indicaram que centenas de milhares de ocorrências ainda dependiam de algum tipo de tratamento. Como o passivo varia com exclusões, revisões, saneamentos e novos cruzamentos, os números devem sempre ser vinculados à data e à fonte utilizada.

A distribuição acima corresponde a referências históricas utilizadas em análises do passivo e deve ser entendida como aproximação, sujeita a diferenças metodológicas, arredondamentos e atualizações posteriores.

A concentração de ocorrências na Amazônia Legal evidencia que os entraves não são apenas documentais. Longas distâncias, dificuldades de deslocamento, acesso limitado à internet, deficiência de equipes, necessidade de vistorias e complexidade fundiária tornam o tratamento dos processos mais demorado.

Em áreas remotas, a exigência de comparecimento presencial pode impor custos elevados aos agricultores. Por essa razão, a ampliação dos canais digitais, a utilização de equipes de campo, as parcerias com municípios e a cooperação com instituições de ensino são medidas relevantes para evitar que a distância geográfica se converta em restrição ao direito de defesa.

7. Parcerias, cooperação técnica e Termos de Execução Descentralizada

Para enfrentar a insuficiência de pessoal e a complexidade do passivo fundiário, o Incra vem utilizando acordos de cooperação técnica, parcerias municipais e Termos de Execução Descentralizada — TED. Esses instrumentos podem apoiar supervisões ocupacionais, georreferenciamento, coleta de dados, capacitação e tratamento de pendências cadastrais.

TED nº 332/2025 entre Incra e Universidade Federal Fluminense

Um exemplo relevante é o Plano de Trabalho do TED nº 332/2025, celebrado entre o Incra e a Universidade Federal Fluminense — UFF. O instrumento possui escopo relacionado ao Estado de São Paulo e prevê cooperação técnica nas áreas de georreferenciamento, supervisão ocupacional e levantamento de informações socioeconômicas, ambientais e produtivas em projetos de assentamento.

O plano contempla treinamento de pesquisadores e monitores, aplicação de formulários de campo, coleta de documentos, tratamento de indícios, relatórios de supervisão, georreferenciamento de perímetros e lotes e apoio a atividades de regularização e titulação.

Cooperação municipal e Titula Brasil

Acordos locais vinculados a iniciativas como o Titula Brasil procuram aproximar o atendimento das comunidades rurais. Dependendo do plano de trabalho firmado, o município pode colaborar na recepção de requerimentos, orientação dos interessados, coleta de documentos, apoio às atividades de campo e encaminhamento de informações ao Incra.

Essas parcerias não transferem automaticamente ao município a competência decisória do Incra. A homologação, a exclusão de beneficiários, a emissão de contratos e a titulação devem observar as atribuições legais da autarquia e as regras específicas do instrumento de cooperação.

8. Modernização tecnológica e Plataforma de Governança Territorial

A persistência de cadastros bloqueados está relacionada não apenas ao volume de processos, mas também à fragmentação histórica das bases de dados. A modernização tecnológica busca substituir controles reativos e episódicos por mecanismos preventivos, interoperáveis e capazes de atualizar os registros de forma contínua.

A Plataforma de Governança Territorial — PGT integra ferramentas relacionadas à regularização fundiária, assentamentos, georreferenciamento, supervisão e serviços destinados aos beneficiários. Sua expansão pode reduzir retrabalho, permitir melhor rastreabilidade dos processos e facilitar o cruzamento de informações.

O uso do Protocolo GOV.BR e do acesso externo ao Sistema Eletrônico de Informações — SEI-INCRA também pode facilitar o envio de requerimentos e documentos sem postagem física. Entretanto, o usuário deve confirmar qual canal está disponível para o serviço específico, pois os procedimentos podem variar conforme a unidade regional, a implantação dos sistemas e a natureza do pedido.

A digitalização, isoladamente, não resolve os problemas de conectividade no meio rural. Para ser efetiva, deve ser acompanhada por atendimento presencial acessível, unidades avançadas, parcerias locais, orientação clara e mecanismos de inclusão para cidadãos com dificuldade de acesso à internet.

9. Segurança jurídica, Título de Domínio e Concessão de Direito Real de Uso

A regularização cadastral possui relação direta com a titulação dos lotes. Para avançar na emissão de instrumentos definitivos ou concessórios, o Incra precisa verificar a regularidade da ocupação, a atualização dos dados familiares, o cumprimento das condições contratuais e a situação territorial do assentamento.

Entre os instrumentos utilizados estão o Título de Domínio — TD e a Concessão de Direito Real de Uso — CDRU. O TD transfere a propriedade nas condições estabelecidas pela legislação e pelo próprio título, enquanto a CDRU constitui direito real de uso e mantém vínculo mais direto entre a destinação da área e a política pública.

O debate institucional envolve diferentes perspectivas. De um lado, a titulação definitiva é apresentada como mecanismo de autonomia patrimonial, segurança jurídica e consolidação da propriedade. De outro, órgãos de defesa de direitos e pesquisadores alertam que a transferência definitiva, se desacompanhada de salvaguardas, assistência e controle, pode facilitar a concentração fundiária, a venda precoce e a saída de famílias vulneráveis dos assentamentos.

A Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão, vinculada ao Ministério Público Federal, publicou material técnico sobre a formalização do acesso à terra e destacou a CDRU como instrumento apto a oferecer segurança de uso, sucessão e acesso a políticas públicas sem afastar integralmente a proteção da destinação social da área.

A escolha e a emissão do instrumento não dependem exclusivamente da preferência do beneficiário. Devem ser observados o enquadramento legal do assentamento, a situação dominial, a modalidade do projeto, a regularidade do ocupante, as condições do lote e as políticas adotadas pela administração.

10. Conclusão e diretrizes de aprimoramento

A análise do processo de regularização dos cadastros bloqueados demonstra que a solução do passivo não constitui simples tarefa burocrática. A regularidade cadastral influencia o acesso a documentos, crédito, fomento, titulação, assistência técnica e outros instrumentos necessários à continuidade da produção e à segurança das famílias assentadas.

Os bloqueios originados por auditorias foram justificados pela necessidade de preservar a integridade do programa e impedir a manutenção de beneficiários incompatíveis com as regras. Entretanto, a aplicação massiva de restrições também evidenciou a necessidade de análise individual, notificação adequada e possibilidade efetiva de defesa.

Para reduzir o passivo, é necessário consolidar sistemas integrados, atualizar periodicamente os registros, ampliar a transparência dos indícios, fortalecer as equipes regionais e manter canais de atendimento compatíveis com a realidade das comunidades rurais.

Diretrizes consideradas essenciais

Os Termos de Execução Descentralizada com universidades, os acordos de cooperação com municípios e a utilização de ferramentas como a PGT Campo constituem caminhos possíveis para superar a limitação de recursos humanos. Essas iniciativas, contudo, precisam ser acompanhadas por metas verificáveis, transparência orçamentária, controle de resultados e proteção dos dados pessoais das famílias.

O aprimoramento da governança fundiária depende, em última análise, do equilíbrio entre fiscalização e inclusão. O Estado deve impedir fraudes e ocupações incompatíveis, mas também deve assegurar que falhas cadastrais, dados desatualizados ou limitações tecnológicas não afastem indevidamente agricultores legítimos das políticas públicas de reforma agrária.