1. Contexto regulatório e importância da competição no setor de telecomunicações

A regulação dos mercados de telecomunicações considera que determinados ativos, redes e infraestruturas podem apresentar elevadas economias de escala, custos afundados, barreiras estruturais à entrada e situações nas quais a duplicação da infraestrutura não é economicamente eficiente. Em mercados desse tipo, o livre funcionamento da concorrência no varejo depende, em diversas situações, do acesso adequado aos recursos existentes no mercado de atacado.

A regulamentação brasileira permite, por isso, que a Anatel estabeleça medidas regulatórias assimétricas aplicáveis a grupos detentores de Poder de Mercado Significativo — PMS. Entre as medidas previstas no Plano Geral de Metas de Competição — PGMC estão obrigações de transparência, tratamento isonômico e não discriminatório, controle de preços de produtos de atacado, obrigações de acesso, fornecimento de recursos de rede e apresentação de ofertas de referência.

Nesse ambiente podem surgir divergências técnicas, comerciais e contratuais relacionadas, por exemplo, à interconexão, transporte, disponibilização de infraestrutura, ofertas de atacado, remuneração pelo uso de redes ou interpretação da regulamentação.

O serviço público denominado “Solicitar Resolução Administrativa de Conflitos”, disponível no Portal Gov.br e prestado pela Anatel, é um dos instrumentos pelos quais conflitos provenientes das relações de atacado entre agentes econômicos podem ser levados formalmente à Agência.

2. Base legal e regulatória aplicável

A competência regulatória da Anatel decorre principalmente da Lei Geral de Telecomunicações — Lei nº 9.472/1997. O detalhamento dos procedimentos administrativos de resolução de conflitos encontra-se no Regimento Interno da Agência, aprovado pela Resolução nº 612/2013 e posteriormente alterado por outros atos normativos.

3. Governança institucional e competência decisória

A análise dos conflitos concorrenciais não ocorre de forma indiferenciada dentro da Anatel. O Regimento Interno distribui competências entre unidades especializadas, permitindo que a fase de instrução técnico-regulatória seja conduzida pela área responsável pelo monitoramento das relações entre prestadoras.

Segundo a própria página institucional da Anatel sobre resolução de conflitos, a Gerência de Monitoramento das Relações entre Prestadoras — CPRP, vinculada à Superintendência de Competição — SCP, possui competência para a instrução e elaboração da proposta de decisão nos conflitos entre prestadoras de serviços de telecomunicações.

A decisão compete ao Superintendente de Competição, ressalvados os procedimentos atribuídos à Comissão de Resolução de Conflitos das Agências Reguladoras dos setores de energia elétrica, telecomunicações e petróleo.

O Conselho Diretor constitui a instância colegiada máxima da Agência e exerce as competências recursais e deliberativas previstas na legislação e no Regimento Interno. A competência concreta deve ser identificada conforme o procedimento, o ato recorrido e as regras vigentes no momento da tramitação.

4. Modalidades de resolução de conflitos previstas na Anatel

A regulamentação da Agência diferencia três mecanismos principais: Mediação, Arbitragem Administrativa e Reclamação Administrativa. A escolha correta é importante porque cada rito possui objeto, pressupostos e consequências próprias.

5. Procedimento de Mediação

A Mediação é voltada à construção consensual de uma solução para divergências entre prestadoras. A Agência atua como facilitadora institucional, sem substituir, nessa fase, a vontade das partes por uma solução unilateral.

Por sua natureza consensual, o requerimento inicial deve ser assinado por todas as partes. Admitido o pedido e instaurado o procedimento, as partes são intimadas para reunião destinada à tentativa de acordo.

Os representantes devem comparecer com poderes adequados para transigir. A regulamentação admite a realização de novas reuniões quando houver perspectiva concreta de entendimento, observado o limite regulamentar previsto para o procedimento.

Havendo consenso, é celebrado um Termo de Acordo. O documento é submetido à autoridade hierarquicamente superior à autoridade que instaurou o processo para verificação de sua conformidade com a regulamentação e posterior homologação.

Se não houver consenso, as partes podem optar por outro procedimento administrativo de resolução de conflitos, conforme as hipóteses previstas no Regimento Interno.

6. Procedimento de Arbitragem Administrativa

A Arbitragem Administrativa é utilizada para resolução de conflito de interesses entre prestadoras de serviços de telecomunicações mediante decisão administrativa fundamentada e vinculante.

Conforme a orientação oficial da Anatel, as partes devem ser prestadoras de serviços de telecomunicações devidamente representadas, com apresentação dos atos constitutivos e/ou procuração, conforme o caso, e o objeto deve efetivamente consistir em conflito de interesses entre prestadoras.

Caso o procedimento tenha sido precedido de Mediação, o requerimento de Arbitragem Administrativa deve conter o relatório circunstanciado da Mediação anterior.

Rito básico

• a autoridade competente realiza o juízo de admissibilidade;
• instaurado o procedimento, as partes são intimadas para apresentar informações e documentos relevantes;
• o prazo indicado pelo rito oficial para essa manifestação é de 15 dias;
• a autoridade pode designar Reunião de Conciliação;
• não havendo acordo, são realizadas as diligências necessárias à instrução;
• encerrada a instrução, as partes apresentam alegações finais no prazo comum previsto no Regimento;
• a autoridade profere decisão fundamentada e promove as respectivas intimações;
• da decisão podem caber os instrumentos administrativos previstos na regulamentação, conforme a hipótese.

A autoridade também pode concluir, durante a instrução, que a controvérsia não é compatível com a Arbitragem Administrativa. Nesse caso, as partes são chamadas a se manifestar sobre a adequação ou conversão do procedimento, conforme as regras do Regimento Interno.

7. Reclamação Administrativa

A Reclamação Administrativa é destinada à solução de alegada violação de direitos relacionados à legislação de telecomunicações. A própria Anatel informa que o mecanismo está disponível a quem entenda estar sofrendo violação dessa natureza, observada a legitimidade e a adequação do caso concreto.

A manifestação deve ser apresentada por escrito, acompanhada das provas consideradas pertinentes ou da indicação específica das provas que se pretende produzir.

Diferentemente da Mediação, a Reclamação possui caráter eminentemente contencioso. A Agência analisa a conduta questionada à luz da legislação e da regulamentação aplicável e pode determinar providências destinadas à observância das obrigações regulatórias.

8. Interface intersetorial e Comissão de Resolução de Conflitos

Uma parcela importante das controvérsias de infraestrutura ultrapassa as fronteiras de um único setor regulado. Redes de telecomunicações podem utilizar postes de distribuição de energia elétrica, faixas, dutos, servidões e outras infraestruturas administradas por agentes submetidos a diferentes regimes regulatórios.

A Resolução Conjunta ANEEL/Anatel/ANP nº 2, de 27 de março de 2001, aprovou o Regulamento Conjunto de Resolução de Conflitos dos setores de energia elétrica, telecomunicações e petróleo e instituiu a Comissão de Resolução de Conflitos.

O colegiado tem caráter permanente e é formado por dois representantes de cada Agência, com respectivos suplentes, observadas as regras de composição previstas no Regulamento.

Posteriormente, a Resolução Conjunta nº 3, de 24 de novembro de 2020 recriou formalmente a Comissão de Resolução de Conflitos, preservando sua natureza permanente e a composição por dois representantes de cada Agência.

Compartilhamento de postes

Em matéria de compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de telecomunicações, a Resolução Conjunta ANEEL/Anatel nº 4/2014 estabeleceu preço de referência para o ponto de fixação a ser utilizado em processos de resolução de conflitos e disciplinou diversos aspectos técnicos de uso e ocupação.

O valor originalmente estabelecido pela Resolução foi de R$ 3,19 por ponto de fixação, referenciado à data de publicação da norma. Isso não significa que R$ 3,19 deva ser utilizado de forma automática como valor nominal atual em todos os contratos: o contexto temporal, as decisões da Comissão, a negociação das partes e a regulamentação aplicável ao caso concreto precisam ser considerados.

9. Fluxo operacional, protocolo digital e decisão

O Portal Gov.br informa que a solicitação é iniciada mediante protocolo de petição perante a Anatel. O protocolo pode ocorrer por meio físico ou pelo Sistema Eletrônico de Informações — SEI.

Documentação básica indicada pelo Gov.br

• Mediação: Requerimento Inicial assinado por todas as partes;
• Arbitragem Administrativa: se precedida de Mediação, inclusão do respectivo relatório circunstanciado;
• Reclamação: apresentação escrita acompanhada das provas pertinentes ou indicação específica das provas que se pretende produzir.

10. Garantias do administrado, atendimento e acessibilidade

A tramitação dos procedimentos administrativos deve observar as garantias próprias do processo administrativo federal, entre elas legalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, contraditório, ampla defesa, segurança jurídica e interesse público.

No relacionamento com o usuário do serviço público, também incidem as diretrizes da Lei nº 13.460/2017. Na página do serviço, o Gov.br destaca expressamente urbanidade, respeito, acessibilidade, cortesia, presunção da boa-fé do usuário, igualdade, eficiência, segurança e ética.

Quando o atendimento presencial for necessário, as instalações devem apresentar condições adequadas de salubridade, segurança, sinalização e acessibilidade. As regras legais de atendimento prioritário também devem ser observadas conforme a situação concreta.

Para dúvidas gerais sobre o serviço, a página oficial informa a Central de Atendimento da Anatel — 1331.

11. Mercado de atacado, PMS e dinâmica concorrencial

O papel da resolução de conflitos deve ser compreendido em conjunto com a política concorrencial da Anatel. O atual Plano Geral de Metas de Competição, aprovado pela Resolução Anatel nº 783, de 3 de setembro de 2025, reorganizou importantes aspectos da regulação dos mercados de atacado.

O PGMC considera, entre outros elementos, barreiras estruturais à entrada, probabilidade de exercício de poder de mercado e suficiência ou insuficiência dos instrumentos concorrenciais já disponíveis.

Para identificação de grupos com Poder de Mercado Significativo, a regulamentação considera critérios como participação de mercado, economias de escala, economias de escopo, controle sobre infraestrutura cuja duplicação não seja economicamente viável e atuação concomitante nos mercados de atacado e varejo.

Medidas regulatórias assimétricas

O PGMC permite que a Anatel estabeleça, entre outras, medidas de:

• transparência;
• tratamento isonômico e não discriminatório;
• controle de preços de produtos de atacado;
• acesso e fornecimento de recursos específicos de rede;
• oferta obrigatória de produtos de atacado;
• correção de falhas específicas de mercado;
• separação contábil, funcional ou estrutural, conforme a situação regulatória.

Essa arquitetura busca reduzir a possibilidade de que agentes com elevada influência econômica utilizem o controle de ativos de atacado para restringir artificialmente a competição nos serviços oferecidos aos usuários finais.

Prestadoras de Pequeno Porte — PPP

A regulamentação vigente define Prestadora de Pequeno Porte, para os fins do PGMC, considerando a participação do grupo nos mercados nacionais de varejo. O Plano também permite a aplicação de obrigações diferenciadas e assimetrias regulatórias compatíveis com o porte e a posição concorrencial dos agentes.

Na prática, mecanismos eficientes de resolução de conflitos são particularmente importantes em cenários nos quais existe grande diferença de capacidade econômica, técnica ou negocial entre a prestadora demandante e o grupo detentor de infraestrutura relevante.

12. Remuneração pelo uso de redes e VU-M

Divergências relacionadas à remuneração pelo uso de redes também podem assumir dimensão concorrencial. No Serviço Móvel Pessoal — SMP, o Valor de Remuneração de Uso de Rede — VU-M corresponde ao valor que remunera uma prestadora, por unidade de tempo, pelo uso de sua rede para troca de tráfego telefônico.

A regulamentação também utiliza o conceito de Valor de Referência de VU-M — RVU-M, apurado com base nos custos associados e utilizado pela Anatel como referência em processos de resolução de conflitos entre prestadoras, nos termos da regulamentação.

Historicamente, a Resolução nº 438/2006 disciplinou a remuneração pelo uso de redes do SMP, enquanto outros atos e modelos de custos passaram a complementar a formação dos valores de referência. Por essa razão, um processo atual não deve se limitar à leitura isolada da norma de 2006: é necessário verificar o Regulamento Geral de Interconexão, o PGMC vigente, atos de valores de referência e demais alterações normativas aplicáveis.

13. EILD e a atualização promovida pelo PGMC de 2025

A Exploração Industrial de Linha Dedicada — EILD constituiu historicamente importante instrumento do mercado de atacado de telecomunicações. Por meio dela, uma prestadora disponibiliza linha dedicada para utilização por outra prestadora, mediante remuneração e condições técnicas definidas.

A matéria foi durante muitos anos disciplinada pelo Regulamento de EILD aprovado pela Resolução nº 590/2012. Entretanto, esse dado exige atualização: a Resolução nº 590/2012 foi revogada pela Resolução Anatel nº 783/2025.

A Resolução nº 783/2025 aprovou o novo Plano Geral de Metas de Competição e reorganizou a disciplina dos produtos e ofertas de atacado. O tratamento atual deve, portanto, ser realizado a partir do PGMC vigente e das demais normas e ofertas de referência aplicáveis.

O novo PGMC reforça mecanismos de oferta pública, isonômica e não discriminatória de produtos de atacado e prevê que, em determinadas hipóteses de inadequação, recusa ou atraso na apresentação de Oferta de Referência, a Anatel poderá fixar condições técnicas, comerciais e operacionais da oferta.

Dessa forma, a função da Agência na solução de conflitos de capacidade, transporte e produtos de atacado permanece relevante, mas deve ser interpretada segundo o quadro regulatório posterior a setembro de 2025.

14. Continuidade dos serviços durante conflitos de infraestrutura

A preservação da continuidade dos serviços constitui elemento fundamental dos conflitos envolvendo infraestrutura compartilhada.

O art. 5º do Regulamento Conjunto aprovado pela Resolução Conjunta nº 2/2001 estabelece que a submissão do conflito às Agências não exime os agentes de cumprir integralmente os contratos vigentes e não permite a interrupção de serviços vinculados às concessões, permissões e autorizações expedidas pelo Poder Concedente.

Quando houver risco concreto e estiverem presentes os pressupostos jurídicos, podem ser requeridas medidas acautelatórias à autoridade competente. A possibilidade, o alcance e os requisitos da medida devem ser examinados conforme o procedimento e a regulamentação específica aplicável ao conflito.

15. Impactos econômicos e desafios de eficiência regulatória

A resolução administrativa de conflitos possui função econômica que ultrapassa o interesse particular das empresas litigantes. Uma disputa sobre acesso, interconexão, infraestrutura ou oferta de atacado pode repercutir diretamente sobre a possibilidade de entrada e expansão de concorrentes em determinado mercado.

Entre os riscos concorrenciais normalmente discutidos nesse contexto estão tratamento discriminatório, recusa injustificada de acesso, demora excessiva na contratação, imposição de condições técnicas desproporcionais e estratégias capazes de elevar artificialmente os custos dos concorrentes.

Por outro lado, nem toda divergência contratual caracteriza automaticamente infração concorrencial ou regulatória. A análise deve identificar a obrigação jurídica existente, a posição das empresas no mercado, as condições da contratação, a regulamentação aplicável e as provas efetivamente disponíveis.

Mediação e incentivos econômicos

A Mediação pode oferecer solução mais rápida e menos adversarial quando existe espaço econômico para composição. Porém, em conflitos marcados por forte assimetria de poder negocial, uma das partes pode ter poucos incentivos para realizar concessões voluntárias.

Nessas circunstâncias, a existência de procedimentos administrativos decisórios exerce importante função institucional: permite que questões regulatórias sejam submetidas a uma autoridade técnica capaz de determinar a solução aplicável dentro de suas competências legais.

16. Recomendações estratégicas para empresas e prestadoras

A eficiência de um procedimento administrativo depende não apenas da tese jurídica, mas da organização técnica e documental da controvérsia. A petição inicial deve permitir que a Agência compreenda rapidamente qual é a relação de atacado envolvida, qual obrigação está sendo discutida e qual providência administrativa é pretendida.

Delimite corretamente o objeto

Identifique se o problema envolve reconhecimento de direitos passível de composição, conflito de interesses entre prestadoras, violação direta da regulamentação ou compartilhamento intersetorial de infraestrutura.

Construa uma linha do tempo

Organize solicitações comerciais, respostas, contrapropostas, notificações, contratos, pedidos técnicos, datas de implantação, indisponibilidades e demais acontecimentos em ordem cronológica.

Identifique a obrigação regulatória

A petição deve relacionar os fatos às normas pertinentes. Alegações genéricas de abuso ou discriminação tendem a ser menos úteis do que a demonstração objetiva da obrigação existente e do comportamento considerado incompatível com ela.

Demonstre o efeito prático

Quando o conflito produzir impacto na expansão da rede, entrada em mercado, atendimento a clientes, continuidade do serviço ou capacidade de competir, esse efeito deve ser demonstrado com documentos e dados verificáveis.

Avalie medidas urgentes

Havendo risco de dano grave ou de comprometimento da continuidade de serviço, deve ser analisada tecnicamente a possibilidade de requerimento de providência acautelatória, com demonstração concreta da urgência.

Monitore a regulamentação vigente

O setor de telecomunicações é submetido a atualização normativa contínua. Regulamentos históricos, especialmente o antigo Regulamento de EILD, não devem ser citados como vigentes sem conferência das alterações posteriores.

17. Checklist antes de solicitar a resolução do conflito

• Identificar todas as empresas diretamente envolvidas na controvérsia.
• Confirmar a condição regulatória e a representação societária das partes.
• Definir se o rito adequado é Mediação, Arbitragem Administrativa, Reclamação ou procedimento interagências.
• Separar contrato, anexos, termos aditivos e ofertas de referência aplicáveis.
• Organizar e-mails, notificações, solicitações técnicas e respostas comerciais.
• Elaborar linha do tempo objetiva dos fatos.
• Identificar as normas vigentes na data de cada fato relevante.
• Verificar se existe obrigação decorrente de PMS ou do PGMC vigente.
• Quantificar preços, diferenças financeiras ou impactos econômicos, quando possível.
• Documentar eventual risco à continuidade de serviço ou à competição.
• Separar atos constitutivos e procurações dos representantes.
• Preparar provas técnicas, econômicas e documentais de forma organizada.
• Definir com precisão os pedidos que serão submetidos à Anatel.
• Verificar necessidade de pedido acautelatório.
• Protocolar a documentação pelo canal oficial e acompanhar as intimações no SEI.

18. Conclusão

O sistema de resolução administrativa de conflitos da Anatel constitui parte relevante da governança concorrencial do setor brasileiro de telecomunicações. Ao disponibilizar procedimentos de Mediação, Arbitragem Administrativa e Reclamação Administrativa, a Agência oferece instrumentos específicos para tratamento de controvérsias que exigem conhecimento técnico e regulatório.

Paralelamente, conflitos envolvendo compartilhamento de infraestrutura entre telecomunicações, energia elétrica e petróleo contam com estrutura interagências própria, organizada principalmente pelas Resoluções Conjuntas nº 1/1999, nº 2/2001 e nº 3/2020.

A atualização promovida pela Resolução Anatel nº 783/2025 também merece atenção. O novo PGMC substituiu parte relevante do antigo quadro concorrencial e revogou, entre outras normas, o Regulamento de EILD aprovado pela Resolução nº 590/2012. Assim, procedimentos atuais devem ser estruturados a partir da regulamentação efetivamente vigente e das condições concretas do mercado relevante envolvido.

Para empresas e prestadoras, a principal recomendação prática é preparar o conflito antes do protocolo: identificar corretamente o rito, consolidar provas, reconstruir a linha do tempo, demonstrar a obrigação regulatória aplicável e formular pedidos compatíveis com as competências da Agência.