1. O que é a anuência prévia

A exigência de autorização anterior à implementação de determinados atos constitui um importante instrumento do direito administrativo regulatório brasileiro. Em mercados sujeitos à fiscalização de agências reguladoras, a anuência prévia permite que o Poder Público examine uma operação antes que ela produza integralmente seus efeitos regulatórios.

No setor de telecomunicações, o mecanismo busca preservar a competição, a continuidade da prestação dos serviços, o atendimento das condições das outorgas e o cumprimento das restrições previstas em leis, regulamentos, editais e instrumentos de autorização.

No Portal Gov.br, o serviço denominado “Solicitar Anuência Prévia” corresponde ao procedimento mantido pela Agência Nacional de Telecomunicações — Anatel para determinadas operações envolvendo empresas e grupos econômicos que atuam no setor.

2. Base legal e competência regulatória da Anatel

O controle das operações societárias e das transferências de outorga no setor de telecomunicações tem como principais referências a Lei Geral de Telecomunicações — Lei nº 9.472/1997 —, a Lei nº 12.529/2011, que estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, e o Regulamento Geral de Outorgas — RGO, aprovado pela Resolução Anatel nº 720/2020 e posteriormente alterado.

O RGO determina que a Anatel pode estabelecer restrições, limites ou condições relacionadas à obtenção e transferência de autorizações e à transferência de controle com o objetivo de impedir concentração econômica, preservar a competição e garantir o cumprimento de obrigações e compromissos regulatórios.

3. Quando a anuência prévia é necessária

O controle prévio da Anatel não deve ser interpretado como uma obrigação indistinta aplicável a qualquer modificação societária de uma prestadora. O Regulamento Geral de Outorgas estabelece hipóteses específicas.

Transferência de outorga

Nos termos do art. 14 do RGO, a transferência da autorização para exploração de serviços de telecomunicações depende de prévia anuência da Anatel e pode ocorrer, observados os requisitos regulatórios aplicáveis, de forma total ou parcial.

Transferência de controle com critérios concorrenciais

O art. 17 determina a submissão prévia de alteração que possa caracterizar transferência de controle quando as partes envolvidas estiverem enquadradas nas condições estabelecidas pelo art. 88 da Lei nº 12.529/2011.

A análise regulatória da Anatel possui fundamento próprio e não deve ser confundida com a competência do Conselho Administrativo de Defesa Econômica — Cade para análise de atos de concentração.

Outorga decorrente de procedimento licitatório

O art. 18 do RGO estabelece que a alteração capaz de caracterizar transferência de controle também deve ser previamente submetida à Anatel quando envolver concessionária, permissionária ou autorizatária cuja outorga de serviços tenha decorrido de procedimento licitatório.

Nessa hipótese, também devem ser observados os requisitos de habilitação previstos no Regulamento de Licitação para Concessão, Permissão e Autorização de Serviço de Telecomunicações e de Uso de Radiofrequência, aprovado pela Resolução nº 65/1998.

Redução do capital de concessionárias

Operações envolvendo concessionárias podem estar sujeitas a controles adicionais decorrentes da Lei Geral de Telecomunicações, dos contratos de concessão e das normas específicas aplicáveis. Por isso, alterações envolvendo redução do capital social devem ser previamente analisadas à luz do regime jurídico da respectiva concessão.

4. Serviços de interesse coletivo e de interesse restrito

O Regulamento Geral de Outorgas adota tratamento diferenciado conforme a natureza da atividade e o enquadramento concreto da operação.

Serviços de interesse coletivo

Serviços destinados ao atendimento de necessidades de telecomunicações da coletividade abrangem, entre outros, modalidades como Serviço de Comunicação Multimídia — SCM, Serviço Móvel Pessoal — SMP e outras atividades classificadas pela regulamentação como de interesse coletivo.

Entretanto, a simples classificação como serviço de interesse coletivo não significa que toda alteração do quadro societário dependa automaticamente de anuência prévia. É necessário verificar o enquadramento nos arts. 17 e 18 do RGO, eventual transferência de outorga, regras específicas e demais condicionamentos regulatórios aplicáveis.

Operações sujeitas apenas à comunicação posterior

De acordo com o art. 23 do RGO, transferências de controle que não se enquadrem nos arts. 17 e 18, assim como acordos de sócios que disciplinem transferência de quotas ou ações e o exercício do direito de voto, devem ser comunicados à Anatel depois do registro do ato no órgão competente.

Essa comunicação deve ser acompanhada do ato registrado e, conforme o tipo societário, do último contrato social consolidado ou da documentação acionária correspondente.

Prestadoras exclusivamente de interesse restrito

O art. 24 do RGO estabelece tratamento simplificado para empresas que explorem apenas serviços de telecomunicações classificados como de interesse restrito. Nessas situações, quanto à transferência de controle societário, aplicam-se as regras de comunicação posterior previstas no art. 23.

5. Parâmetros operacionais do serviço da Anatel

Fluxo simplificado

6. Documentação normalmente exigida

O art. 17 do Regulamento Geral de Outorgas estabelece documentação específica para determinados pedidos envolvendo transferência de controle.

• Composição societária atual da prestadora e estrutura projetada após a operação.
• Descrição detalhada da operação pretendida.
• Minuta da alteração contratual pretendida, quando se tratar de sociedade limitada.
• Ata da assembleia que tenha deliberado sobre a modificação societária, quando aplicável às sociedades por ações.
• Contrato social ou estatuto consolidado e última alteração registrada, conforme o caso.
• Relação de acionistas com direito de voto ou com poderes capazes de caracterizar controle.
• Identificação de CPF ou CNPJ dos sócios e acionistas abrangidos pelas informações exigidas.
• Documentação relativa à eleição dos administradores, quando aplicável.
• Demonstrações financeiras do último exercício fiscal disponível para verificação do enquadramento concorrencial.
• Declarações e documentos adicionais exigidos pela regulamentação específica.
• Instrumento de procuração quando o requerimento for assinado por representante.
• Requisitos de habilitação da Resolução nº 65/1998 quando a outorga decorrer de procedimento licitatório.

7. Análise concorrencial e condicionantes regulatórias

A anuência prévia não constitui mera formalidade societária. O art. 19 do RGO determina que, nas transferências de controle submetidas aos arts. 17 e 18, a aprovação somente deverá ocorrer quando a operação não prejudicar a competição e não colocar em risco a prestação do serviço.

A análise pode envolver a estrutura dos grupos econômicos, participações em mercados relevantes, autorizações detidas, recursos de radiofrequência, condições editalícias, obrigações vinculadas às outorgas e outros elementos relevantes.

Em operações de maior complexidade, especialmente fusões, aquisições e reorganizações envolvendo grupos de grande porte, podem ser examinadas eventuais concentrações de espectro, sobreposição de posições regulatórias e impactos nos mercados de telecomunicações fixas e móveis.

Condicionantes

O § 4º do art. 17 do RGO permite à Anatel impor, excepcionalmente e de forma fundamentada, condicionantes adicionais em situações concretas.

Conforme as características da operação, as medidas regulatórias podem envolver, por exemplo:

• cumprimento de obrigações relacionadas às autorizações e ao uso de radiofrequências;
• regularização de situações identificadas durante a instrução processual;
• observância de limites ou restrições estabelecidos em regulamentos, editais ou contratos;
• tratamento de sobreposições regulatórias incompatíveis;
• cumprimento de compromissos relacionados às outorgas;
• medidas específicas destinadas à preservação da competição e da continuidade da prestação.

A existência, conteúdo e extensão das condicionantes dependem da operação concreta. Não há uma lista automática de remédios aplicável a todos os pedidos.

8. Riscos de implementar a operação sem observar o regime regulatório

Operações sujeitas à anuência prévia devem ser estruturadas considerando a necessidade de aprovação regulatória antes da implementação dos atos que dependam dessa autorização.

A antecipação indevida dos efeitos de uma operação pode gerar questionamentos regulatórios, especialmente quando caracterizar implementação material de uma transferência que ainda esteja sujeita à aprovação.

Dependendo da infração e da outorga envolvida, podem existir consequências como sanções administrativas, determinação de regularização, restrições à operação e medidas relacionadas à própria autorização. Qualquer eventual extinção de outorga deve observar suas hipóteses legais e o devido processo administrativo.

9. Outras modalidades de anuência prévia na Administração Pública

A mesma expressão é utilizada em procedimentos distintos. Portanto, é importante identificar o órgão responsável antes de iniciar qualquer protocolo.

Anuência do Ibama para supressão de vegetação da Mata Atlântica

A Lei nº 11.428/2006 e o Decreto nº 6.660/2008 disciplinam hipóteses em que a autorização de supressão de vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica depende de anuência prévia.

A Instrução Normativa Ibama nº 9/2019 estabelece os critérios e procedimentos administrativos. Segundo as orientações oficiais do Instituto, o processo é instaurado a partir da solicitação encaminhada pelo órgão ambiental licenciador competente.

O procedimento compreende, em linhas gerais:

• instauração do processo;
• verificação documental;
• análise e vistoria técnica;
• deferimento ou indeferimento;
• comunicação ao órgão ambiental licenciador.

Anuência para transferência de controle na ANTT

No setor de transportes terrestres, o Portal Gov.br também disponibiliza o serviço de obtenção de anuência prévia para transferência de controle societário.

A orientação oficial informa que a autorização deve ser obtida junto à Agência Nacional de Transportes Terrestres — ANTT antes da efetivação da operação.

O serviço abrange concessionárias de rodovias federais, concessionárias de ferrovias e empresas de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, observadas as regras específicas aplicáveis a cada atividade.

A página oficial do serviço ainda referencia, conforme o segmento, as Resoluções ANTT nº 2.309/2007, nº 2.310/2007 e nº 3.076/2009. O serviço é informado como gratuito, e o Portal Gov.br não apresenta prazo geral estimado para conclusão da análise.

Anuência administrativa do MAPA em importações

Na defesa agropecuária, o termo também aparece associado ao controle administrativo de importações. Existem procedimentos específicos para produtos como agrotóxicos e outros insumos agropecuários sujeitos à fiscalização do Ministério da Agricultura e Pecuária — MAPA.

Com a evolução do Novo Processo de Importação, determinados controles são processados por modelos específicos de LPCO no Portal Único de Comércio Exterior. O enquadramento precisa ser verificado de acordo com o produto, sua NCM, finalidade, registro e tratamento administrativo vigente.

Anuência para poço tubular no Paraná

No Estado do Paraná, o Instituto Água e Terra — IAT utiliza a expressão anuência prévia para perfuração de poço tubular. Essa anuência corresponde à primeira etapa da regularização da captação subterrânea e deve ser obtida antes da perfuração.

O pedido é realizado pelo sistema eletrônico de gerenciamento de recursos hídricos, seguindo a regulamentação estadual de outorga.

10. Recomendações para operações societárias sujeitas à Anatel

Operações envolvendo empresas de telecomunicações devem ser planejadas desde sua fase de estruturação considerando a existência de possíveis aprovações regulatórias.

Prever condição suspensiva

Contratos de compra e venda de participação societária, reorganizações e demais instrumentos podem prever que a implementação da operação esteja condicionada à obtenção das autorizações regulatórias necessárias.

Mapear todo o grupo econômico

A análise não deve se limitar à sociedade diretamente envolvida. É recomendável identificar controladores diretos e indiretos, sociedades sob controle comum, prestadoras pertencentes ao grupo e respectivas outorgas.

Examinar as outorgas

Deve-se verificar se existem autorizações decorrentes de licitação, radiofrequências, compromissos de cobertura ou abrangência, instrumentos específicos e outras condições capazes de alterar o tratamento da operação.

Verificar previamente o enquadramento do art. 88 da Lei nº 12.529/2011

Essa análise é relevante porque o art. 17 do Regulamento Geral de Outorgas utiliza esse enquadramento como um dos elementos determinantes para o regime de anuência prévia das transferências de controle.

Organizar a documentação antes do protocolo

Divergências entre contrato social, composição societária, demonstrações financeiras e informações apresentadas à Anatel podem provocar diligências e ampliar o tempo de análise.

Acompanhar o prazo após a aprovação

A anuência para transferência de controle possui validade de 180 dias, prorrogável uma única vez por igual período quando forem mantidas as condições societárias.

Uma vez efetivada e registrada a operação, as cópias dos atos praticados devem ser encaminhadas à Anatel no prazo de 60 dias contados do respectivo registro.

• Identificar todas as empresas do grupo econômico.
• Relacionar serviços de telecomunicações e respectivas outorgas.
• Verificar se alguma outorga decorreu de licitação.
• Analisar eventual transferência direta ou indireta de controle.
• Verificar os critérios do art. 88 da Lei nº 12.529/2011.
• Separar a documentação prevista no RGO.
• Preparar quadro societário antes e depois da operação.
• Protocolar a operação antes de sua implementação quando houver exigência de anuência prévia.
• Acompanhar diligências e exigências no processo eletrônico.
• Controlar os 180 dias de validade da anuência.
• Encaminhar à Anatel os atos efetivamente registrados dentro do prazo regulamentar.

11. Conclusão

O regime de anuência prévia da Anatel é uma ferramenta relevante de governança regulatória do mercado brasileiro de telecomunicações, mas sua aplicação exige análise cuidadosa das características concretas da operação.

O Regulamento Geral de Outorgas distingue operações sujeitas ao controle anterior daquelas que podem ser objeto de comunicação posterior. Essa diferenciação é especialmente importante para evitar tanto a implementação prematura de uma transação dependente de aprovação quanto a adoção de procedimentos desnecessários em alterações sujeitas apenas a registro e comunicação.

Em fusões, aquisições, reorganizações intragrupo ou entrada de novos controladores, a avaliação regulatória deve integrar o planejamento societário desde o início, juntamente com as análises concorrencial, financeira e contratual da operação.