A governança da estrutura fundiária brasileira e a consolidação do Programa Nacional de Reforma Agrária — PNRA — passaram por sucessivas readequações legislativas, regulamentares e administrativas. Um dos temas mais sensíveis desse processo é a situação das famílias que residem, cultivam e exploram lotes localizados em projetos de assentamento sem terem recebido autorização prévia e expressa do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária — Incra.

A ocupação informal pode decorrer de diferentes situações práticas, como a saída do beneficiário original, sucessões familiares não formalizadas, transferências irregulares, abandono da parcela, ingresso de outra família ou reorganizações sociais ocorridas dentro do próprio assentamento. Entretanto, a exploração produtiva do lote, isoladamente, não transforma o ocupante em beneficiário e não legitima automaticamente a posse.

Para produzir efeitos perante a administração pública, o enquadramento depende da instauração e conclusão de procedimento administrativo próprio. O Incra deve identificar o lote, examinar a origem da ocupação, verificar a situação do beneficiário anterior, consultar eventuais candidatos excedentes e conferir se o atual ocupante atende aos critérios exigidos para ingresso no PNRA.

A Lei nº 13.465/2017 introduziu, no artigo 26-B da Lei nº 8.629/1993, um regime de regularização vinculado a marcos temporais específicos. Na redação então aplicável, o assentamento deveria enquadrar-se no limite temporal estabelecido pela legislação e o interessado precisava demonstrar que já ocupava e explorava a parcela no período legalmente definido.

Embora essa disciplina tenha criado uma via administrativa expressa para lidar com ocupações não autorizadas, os marcos fixos excluíam situações surgidas posteriormente. Em muitos assentamentos, isso dificultava a atualização da relação oficial de beneficiários e mantinha famílias produtivas fora dos cadastros institucionais.

A Lei nº 14.757, de 19 de dezembro de 2023, reformulou esse modelo. Em lugar de datas históricas rígidas, passou a adotar critérios relativos à idade do projeto e ao tempo efetivo de residência, ocupação e exploração da parcela.

Nos termos do artigo 26-B da Lei nº 8.629/1993, o Incra está autorizado a regularizar a posse de lote em projeto de assentamento que tenha sido ocupado sem autorização. O procedimento pode ser iniciado por requerimento de quem estiver na posse direta ou por atuação de ofício da autarquia.

A existência dessa autorização legal não significa que todo ocupante terá o pedido deferido. As condições são cumulativas e precisam ser examinadas dentro do processo administrativo.

Antigos beneficiários e novo enquadramento

A Lei nº 14.757/2023 também acrescentou o artigo 20-A à Lei nº 8.629/1993. Esse dispositivo permite ao Incra considerar novamente como beneficiário quem já tenha sido assentado, mas que, por razões sociais ou econômicas, tenha se desfeito da posse ou do título anterior.

Para esse novo enquadramento, a pessoa deve continuar atendendo aos requisitos para ser beneficiária da reforma agrária e ocupar e explorar a nova parcela há pelo menos um ano. A lei veda uma terceira obtenção de terras em assentamento pelo mesmo beneficiário.

Cláusulas resolutivas e imóveis de até 15 módulos fiscais

A Lei nº 14.757/2023 também alterou a Lei nº 11.952/2009 e instituiu uma hipótese específica de extinção de cláusulas resolutivas de títulos fundiários emitidos até 25 de junho de 2009. Entre os requisitos legais estão o adimplemento das condições financeiras, a área total de até 15 módulos fiscais e a inscrição do imóvel no Cadastro Ambiental Rural — CAR.

O benefício não se aplica quando houver exploração de mão de obra em condição análoga à de escravo na área. Além disso, a extinção das cláusulas não elimina responsabilidades ambientais, trabalhistas ou tributárias.

O Incra disponibiliza dois serviços digitais relacionados, mas com finalidades diferentes: um para apresentar o pedido de regularização e outro para consultar a etapa e o andamento de solicitação já cadastrada.

Fluxo básico do requerimento

1. Acessar a Plataforma de Governança Territorial.
   O interessado entra na PGT e realiza a autenticação utilizando sua própria conta gov.br.
2. Selecionar o serviço adequado.
   Para iniciar o processo, deve escolher “Solicitar Regularização de Ocupante em Assentamento”. Para acompanhar um pedido existente, deve utilizar a opção de consulta.
3. Identificar o assentamento e a parcela.
   Devem ser informados os dados solicitados pela plataforma, como o projeto, a localização do lote e a data aproximada de início da ocupação.
4. Preencher as declarações cadastrais.
   O interessado presta informações sobre seu núcleo familiar, renda, estado civil, exercício de cargo público, vínculos empresariais e demais condições relevantes à elegibilidade.
5. Anexar os documentos comprobatórios.
   Os arquivos devem estar legíveis e corresponder às declarações apresentadas no formulário eletrônico.
6. Protocolar e acompanhar.
   Após o envio, a solicitação passa a integrar o fluxo de análise e pode ser acompanhada pelo serviço de consulta.

O portal oficial indica prazo de até três dias úteis para a etapa eletrônica relacionada à apresentação do pedido e dos documentos. Esse período não deve ser interpretado como prazo para deferimento definitivo, homologação ou emissão do Contrato de Concessão de Uso.

Depois do protocolo, o requerimento é submetido à conferência administrativa. A Plataforma de Governança Territorial permite integrar informações fornecidas pelo interessado com bases de dados do Incra e de outros órgãos públicos.

O processamento eletrônico auxilia na identificação de inconsistências e na verificação preliminar das condições de elegibilidade. Contudo, a decisão não decorre exclusivamente de um cruzamento automatizado. O processo exige atuação de servidores e análise do conjunto documental e territorial.

Aspectos normalmente examinados

• Existência e identificação oficial do projeto de assentamento.
• Data de criação do assentamento.
• Delimitação e identificação da parcela ocupada.
• Situação cadastral e jurídica do beneficiário originário.
• Residência efetiva do requerente no lote.
• Exploração direta e familiar da atividade rural.
• Tempo de ocupação declarado e comprovado.
• Existência de candidato excedente com interesse e preferência.
• Composição do núcleo familiar.
• Renda agrária e não agrária.
• Vínculos públicos, empresariais, previdenciários ou patrimoniais.
• Ocorrência de exclusão anterior de programas fundiários.
• Existência de cessão, venda ou transferência irregular da parcela.
• Compatibilidade do ocupante com os requisitos gerais do PNRA.

Quando o conjunto probatório for insuficiente, o Incra poderá formular exigência, solicitar esclarecimentos ou realizar diligência. Dependendo das circunstâncias, também poderá ser promovida vistoria de supervisão ocupacional.

Se todos os requisitos forem atendidos, o ocupante poderá ser homologado como beneficiário da reforma agrária. A partir dessa homologação, o Incra poderá emitir o CCU e permitir o acesso às políticas públicas compatíveis com a situação da família e com a etapa de desenvolvimento do assentamento.

A documentação deve permitir que o Incra confirme a identidade do requerente, a composição familiar, a data da ocupação, a exploração direta da parcela e a ausência de impedimentos legais. Os documentos efetivamente exigidos podem variar conforme as respostas fornecidas no formulário e as particularidades do processo.

Exemplos de provas da ocupação e exploração

A Carta de Serviços utiliza a expressão ampla “comprovante de data de ocupação”. Como a realidade documental do meio rural é variável, podem ser relevantes, conforme aceitação e análise do Incra:

• declarações de órgãos públicos ou entidades locais;
• documentos de comercialização da produção rural;
• notas de aquisição de insumos agropecuários;
• cadastros de produtor ou de programas públicos;
• comprovantes de residência relacionados à área;
• registros de atendimento de assistência técnica;
• fotografias datadas e elementos georreferenciados;
• declarações de vizinhos ou da comunidade, quando admitidas;
• informações obtidas em vistoria de campo.

Por que os dados devem estar atualizados?

Divergências entre o formulário e as bases oficiais podem gerar exigências, suspensão da análise ou indeferimento. Antes do protocolo, é recomendável conferir nome, CPF, estado civil, endereço, composição familiar, vínculos empregatícios, participação societária e informações previdenciárias.

O artigo 20 da Lei nº 8.629/1993 estabelece impedimentos ao reconhecimento como beneficiário da reforma agrária. A análise deve observar a redação vigente da lei, as exceções expressamente previstas e a situação do núcleo familiar.

Entre as situações que podem impedir a regularização estão:

• exercício de cargo, emprego ou função pública incompatível com o enquadramento legal;
• exclusão anterior de programas de reforma agrária, regularização fundiária ou crédito fundiário nas hipóteses impeditivas previstas em lei;
• propriedade de imóvel rural, ressalvadas as exceções legais, como a área comprovadamente insuficiente para o sustento próprio e familiar;
• participação como proprietário, cotista ou acionista de sociedade empresária em atividade, quando configurado o impedimento legal;
• idade inferior a dezoito anos sem emancipação;
• renda familiar não agrária superior aos limites legais aplicáveis;
• outras circunstâncias incompatíveis com os critérios de seleção e permanência no programa.

O requerente deve prestar informações verdadeiras. A omissão de vínculos, patrimônio ou rendimentos pode produzir indeferimento, cancelamento posterior, responsabilização administrativa e, conforme o caso, outras consequências legais.

A regularização de ocupante dentro de um assentamento não se confunde com a regularização fundiária de ocupações incidentes em outras terras públicas federais. O enquadramento jurídico depende da destinação oficial da área.

A Lei nº 11.952/2009 contém impedimentos e regras de destinação que resguardam assentamentos, territórios quilombolas, terras indígenas, unidades de conservação e outras áreas sujeitas a regime especial. Por isso, um interessado não deve utilizar o serviço geral de regularização de terra pública para tentar legalizar uma parcela interna de projeto de assentamento.

A prestação do serviço deve observar a Lei nº 13.460/2017, que disciplina a participação, a proteção e a defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos. O atendimento deve ser pautado por urbanidade, respeito, acessibilidade, cortesia, presunção de boa-fé, igualdade, eficiência, segurança e ética.

Quando o comparecimento presencial for necessário, o usuário tem direito a atendimento em instalações salubres, seguras, sinalizadas, acessíveis e adequadas ao serviço prestado.

Atendimento prioritário

Nos termos da Lei nº 10.048/2000 e das regras indicadas na Carta de Serviços, possuem atendimento prioritário:

• pessoas com deficiência;
• pessoas idosas com idade igual ou superior a 60 anos;
• gestantes;
• lactantes;
• pessoas acompanhadas por crianças de colo;
• pessoas obesas, conforme a legislação aplicável.

Canais de apoio

O Programa Terra Cidadã foi instituído pela Portaria Conjunta MDA/Incra nº 4, de 25 de novembro de 2024. Seu objetivo é ampliar e agilizar o acesso aos serviços de reforma agrária, governança fundiária e regularização de territórios quilombolas por meio de parcerias institucionais.

A Instrução Normativa Incra nº 148/2025 regulamentou procedimentos para celebração de acordos com entes federativos, entidades públicas de assistência técnica e extensão rural, universidades públicas, organizações da sociedade civil e entidades representativas da agricultura familiar.

A descentralização é especialmente importante em regiões onde os interessados enfrentam dificuldades de conexão, deslocamento, letramento digital ou acesso direto às unidades do Incra.

Atividades de apoio que podem ser executadas

• orientação para criação, recuperação e utilização da conta gov.br;
• apoio no acesso à Plataforma de Governança Territorial;
• auxílio na atualização e organização de informações cadastrais;
• orientação sobre bloqueios, suspensões e pendências;
• apoio em serviços relacionados ao CCIR, SNCR e CNIR;
• digitalização e organização preliminar de documentos;
• orientação para assinatura eletrônica de instrumentos;
• encaminhamento de demandas aos setores competentes do Incra;
• apoio em ações de governança fundiária e reforma agrária.

A execução das atividades depende do escopo do acordo celebrado e não transfere ao município, à universidade ou à entidade parceira a competência para decidir o requerimento. A análise, a homologação do beneficiário e a emissão dos instrumentos permanecem sob responsabilidade do Incra.

Estudos e apoio acadêmico

O Incra também celebra Termos de Execução Descentralizada com instituições públicas de ensino para atividades de pesquisa, levantamento, aperfeiçoamento metodológico e apoio técnico. Entre os instrumentos publicados está o TED nº 365/2025, celebrado com a Universidade Federal Fluminense — UFF.

A existência desses projetos demonstra a utilização de cooperação acadêmica no aprimoramento da governança territorial. Entretanto, o objeto, as metas e os produtos de cada TED devem ser descritos conforme seu respectivo plano de trabalho, evitando atribuir ao instrumento funções não previstas formalmente.

A digitalização dos serviços não substitui a supervisão ocupacional. O Incra pode realizar vistorias e procedimentos de fiscalização para verificar se os lotes estão sendo utilizados de acordo com a destinação do PNRA e com as obrigações assumidas pelos beneficiários.

Entre as situações que podem motivar apuração estão:

• abandono da parcela;
• ausência de exploração direta;
• cessão ou venda não autorizada;
• ocupação por terceiro não homologado;
• uso incompatível com a destinação do assentamento;
• descumprimento de cláusulas do CCU, da CDRU ou do TD;
• omissão ou falsidade de informações cadastrais;
• danos ambientais ou outras irregularidades relevantes.

Quando não for possível localizar o interessado ou quando a legislação e o processo exigirem publicidade, podem ser publicados editais de notificação. Diversos editais do Incra concedem prazo de 30 dias para defesa administrativa, regularização da situação ou apresentação de documentos.

Como agir diante de uma notificação

1. Identificar o processo e o lote.
   Conferir nome, projeto de assentamento, parcela, instrumento e número do processo administrativo.
2. Verificar o prazo.
   Registrar a data de publicação ou ciência e calcular o período para defesa.
3. Obter cópia dos autos.
   Solicitar acesso aos documentos, relatórios, vistorias e fundamentos da irregularidade apontada.
4. Reunir provas.
   Separar documentos de residência, produção, composição familiar, motivo de eventual ausência e demais elementos pertinentes.
5. Apresentar manifestação formal.
   Protocolar a defesa pelo canal indicado e guardar o comprovante integral.
6. Acompanhar a decisão.
   Monitorar o processo e responder tempestivamente a novas exigências.

A perda da condição de beneficiário ou a resolução do instrumento deve observar o processo administrativo, a motivação do ato e a oportunidade de defesa. A ausência de manifestação, entretanto, aumenta significativamente o risco de prosseguimento do procedimento com base nas informações já existentes.

A regularização do ocupante não deve ser confundida com a transferência imediata da propriedade. Em regra, a família é inicialmente reconhecida e vinculada ao programa por meio dos instrumentos próprios do PNRA.

Contrato de Concessão de Uso — CCU

O CCU transfere provisoriamente o uso do lote à família beneficiária e estabelece condições de permanência, exploração, proteção da área e observância das normas do programa. Ele não equivale ao título definitivo de propriedade.

Título de Domínio — TD

O TD pode transferir a propriedade do lote em caráter definitivo, normalmente de forma onerosa e sob as condições previstas na legislação e no instrumento. Sua emissão depende da modalidade do assentamento, da fase de consolidação, da disponibilidade dos trabalhos técnicos e do cumprimento dos requisitos.

Concessão de Direito Real de Uso — CDRU

A CDRU é utilizada em situações nas quais a política pública preserva o domínio público e concede direito real de uso individual ou coletivo. É especialmente relevante em assentamentos ambientalmente diferenciados, nos quais a titulação privada convencional pode ser incompatível com o modelo territorial.

Nesses projetos, a forma de titulação deve respeitar o ato de criação, o plano de utilização, a organização coletiva, o regime ambiental e as normas próprias. Portanto, não é adequado afirmar que toda família regularizada receberá um título individual de propriedade.

A modernização do serviço de regularização de ocupantes representa avanço importante para a atualização da realidade ocupacional dos assentamentos. A PGT reduz deslocamentos, organiza requerimentos, facilita a conferência documental e amplia a capacidade de acompanhamento pelos interessados.

A substituição dos antigos marcos de calendário por períodos relativos tornou o artigo 26-B mais adaptável à realidade contemporânea. Ainda assim, a flexibilização temporal não afastou as salvaguardas do PNRA: a seleção deve continuar orientada pela justiça social, pela exploração direta, pela destinação pública da terra e pela observância das vedações legais.

1. Presidência da República — Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 . Regulamenta dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária e contém os artigos 20, 20-A e 26-B.
2. Presidência da República — Lei nº 14.757, de 19 de dezembro de 2023 . Alterou as Leis nº 8.629/1993, nº 11.952/2009 e nº 13.465/2017.
3. Presidência da República — Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017 .
4. Presidência da República — Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009 . Regime de regularização fundiária de ocupações em terras da União.
5. Presidência da República — Decreto nº 9.311, de 15 de março de 2018 . Regulamenta dispositivos relativos à seleção, permanência e titulação no PNRA.
6. Presidência da República — Decreto nº 12.585, de 8 de agosto de 2025 . Regulamenta aspectos da Lei nº 14.757/2023 relacionados à regularização fundiária e às cláusulas resolutivas.
7. Gov.br — Solicitar Regularização de Ocupante em Assentamento .
8. Gov.br — Consultar Regularização de Ocupantes em Assentamentos .
9. Incra — Ocupante de lote em assentamento da Reforma Agrária pode ser regularizado .
10. Incra — Regularização de ocupante de lote em assentamento pode ser feita via internet .
11. Incra — Programa Terra Cidadã .
12. Incra — Normas do Programa Terra Cidadã . Inclui a Portaria Conjunta MDA/Incra nº 4/2024 e a Instrução Normativa Incra nº 148/2025.
13. Incra — Repositório de Instruções Normativas .
14. Incra — TED nº 365/2025, celebrado com a Universidade Federal Fluminense .
15. Presidência da República — Lei nº 13.460, de 26 de junho de 2017 . Direitos dos usuários dos serviços públicos.
16. Presidência da República — Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000 . Atendimento prioritário.