1. Fundamentos e contexto demográfico nacional

A transição demográfica brasileira ocorre de maneira acelerada e exige uma reorganização progressiva das cidades, dos serviços de saúde, da assistência social, da mobilidade, da habitação e das políticas de proteção de direitos.

Em 2010, o Brasil possuía aproximadamente 20,6 milhões de pessoas com 60 anos ou mais. Em 2017, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua estimou 30,2 milhões de pessoas nessa faixa etária, correspondentes a 14,6% da população estimada naquele levantamento.

O Censo Demográfico 2022 registrou 32.113.490 pessoas com 60 anos ou mais, equivalentes a aproximadamente 15,8% da população recenseada. Os dados confirmam que o envelhecimento populacional deixou de ser uma questão projetada apenas para o futuro e passou a constituir uma realidade imediata para o planejamento público.

O amparo à pessoa idosa não se limita à dimensão biológica do envelhecimento. Trata-se de responsabilidade compartilhada entre a família, a sociedade e o Estado, com fundamento especialmente nos artigos 229 e 230 da Constituição Federal de 1988.

O artigo 230 estabelece o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, sua dignidade, seu bem-estar e seu direito à vida. O dispositivo também determina que os programas de amparo sejam executados preferencialmente em seus lares e assegura gratuidade nos transportes coletivos urbanos às pessoas com mais de 65 anos, sem prejuízo de normas locais mais favoráveis.

A estrutura jurídica nacional é complementada pela Lei nº 8.842/1994, que dispõe sobre a Política Nacional do Idoso, e pela Lei nº 10.741/2003, atualmente denominada Estatuto da Pessoa Idosa.

2. Instituição e evolução normativa da EBAPI

A Estratégia Brasil Amigo da Pessoa Idosa foi originalmente instituída pelo Decreto nº 9.328, de 3 de abril de 2018. Esse decreto foi posteriormente revogado pelo Decreto nº 9.921, de 18 de julho de 2019, que consolidou atos normativos relacionados à pessoa idosa e passou a regulamentar a estratégia em seus artigos 21 a 28.

O Decreto nº 10.604, de 20 de janeiro de 2021, alterou o Decreto nº 9.921/2019 e atribuiu a operacionalização da estratégia ao órgão federal responsável pela política de promoção e defesa dos direitos da pessoa idosa. Na atual estrutura administrativa, a política encontra-se vinculada ao Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania — MDHC.

Conforme o Decreto nº 9.921/2019, a estratégia busca incentivar comunidades e cidades a promoverem ações destinadas ao envelhecimento ativo, saudável, sustentável e cidadão, especialmente em relação às pessoas em maior vulnerabilidade.

Entre suas diretrizes atualmente aplicáveis estão:

• o protagonismo da pessoa idosa;
• a orientação das políticas públicas para o envelhecimento populacional e a efetivação da Política Nacional do Idoso e do Estatuto da Pessoa Idosa;
• o fortalecimento dos serviços públicos de assistência social, saúde, desenvolvimento urbano, direitos humanos, educação e comunicação;
• a intersetorialidade e a atuação conjunta entre órgãos públicos, entidades privadas, conselhos de direitos e organismos internacionais.

A metodologia foi inspirada na iniciativa global de cidades e comunidades amigas das pessoas idosas promovida pela Organização Mundial da Saúde — OMS. Sua adaptação nacional incorporou as características do federalismo brasileiro, da assistência social, da saúde pública, do controle social e das desigualdades territoriais.

Os materiais técnicos nacionais foram desenvolvidos com a participação de diferentes órgãos e instituições, incluindo áreas federais de desenvolvimento social, saúde e direitos humanos, a Universidade Federal de Viçosa — UFV — e a Organização Pan-Americana da Saúde/Organização Mundial da Saúde — OPAS/OMS.

Ponte Nova, em Minas Gerais, aparece nos registros históricos da implementação como um dos primeiros municípios a formalizar sua participação na estratégia.

3. Conceitos estruturantes da estratégia

4. As nove dimensões de avaliação municipal

A metodologia orienta o município a observar nove dimensões estruturantes. As oito primeiras correspondem a áreas temáticas predefinidas, enquanto a nona permite que a comunidade estabeleça soluções próprias para necessidades territoriais específicas.

5. Guias técnicos de sustentação

A estratégia possui quatro guias que devem ser utilizados de forma articulada pelas equipes estaduais, municipais e distritais.

6. Serviço de adesão e operacionalização pelo SISBAPI

A adesão é gratuita e está disponível aos municípios brasileiros e ao Distrito Federal. O procedimento é realizado eletronicamente pelo Sistema Brasil Amigo da Pessoa Idosa — SISBAPI.

Segundo a Carta de Serviços do Governo Federal, o sistema é configurado para acesso pelo titular da Secretaria Municipal de Assistência Social, ou órgão equivalente, que possua o perfil administrativo exigido no ambiente de autenticação governamental.

O prefeito pode indicar outra secretaria ou agente público responsável pela operacionalização. Nesse caso, deve-se observar o modelo de ofício, o procedimento de habilitação e o canal de envio indicados pelo órgão federal no momento da solicitação.

Fluxo recomendado para a adesão

1. Definir a unidade responsável

   Identificar a secretaria coordenadora, o gestor titular e os servidores que atuarão como interlocutores da EBAPI.

2. Verificar o acesso ao sistema

   Conferir se o gestor possui conta Gov.br e os perfis necessários nos sistemas federais relacionados. Os requisitos de nível da conta devem ser confirmados na tela oficial de autenticação.

3. Acessar a opção de adesão

   Entrar no SISBAPI, consultar as orientações disponibilizadas e gerar o Termo de Adesão.

4. Obter a assinatura da autoridade competente

   Providenciar a assinatura do prefeito ou, no Distrito Federal, da autoridade indicada pelo sistema, respeitando o formato de assinatura atualmente aceito.

5. Comprovar o funcionamento do conselho

   Anexar o ato de criação do Conselho Municipal dos Direitos da Pessoa Idosa e documento que demonstre seu funcionamento regular, como a ata de reunião mais recente.

6. Enviar e acompanhar

   Fazer o upload dos documentos, concluir o envio e acompanhar as mensagens, exigências e decisões diretamente no sistema.

Documentos básicos da fase inicial

• Termo de Adesão gerado no sistema e devidamente assinado.
• Ato normativo de criação do conselho municipal da pessoa idosa.
• Ata recente ou documento equivalente que comprove seu funcionamento.
• Dados atualizados do gestor e dos interlocutores municipais.
• Ofício de indicação, quando a gestão não for exercida pelo titular originalmente habilitado.
• Outros documentos eventualmente solicitados durante a análise.

7. Fases e selos de reconhecimento

O desenvolvimento da estratégia ocorre em cinco fases progressivas: Adesão, Plano, Bronze, Prata e Ouro. O avanço depende do cumprimento dos requisitos e da validação dos documentos e ações registrados no SISBAPI.

Selo Plano e Diagnóstico Municipal

O diagnóstico deve combinar informações quantitativas e qualitativas. Entre os dados possíveis estão a estrutura etária da população, a distribuição territorial das pessoas idosas, renda, pobreza, deficiência, acesso a benefícios, composição familiar, condições de moradia, cobertura dos serviços de saúde e assistência social e indicadores de violência.

A análise documental deve ser acompanhada pela escuta direta da população idosa. Entrevistas, grupos focais, reuniões comunitárias, conferências, audiências e consultas públicas podem revelar barreiras que não aparecem nos cadastros administrativos.

Selo Bronze e institucionalização legislativa

A submissão do Plano Municipal ao Poder Legislativo procura conferir maior estabilidade à política, ampliar sua legitimidade e reduzir o risco de descontinuidade em mudanças de governo.

O texto legislativo deve ser compatível com a legislação local e pode tratar, entre outros pontos, dos objetivos, diretrizes, responsabilidades administrativas, mecanismos de participação, monitoramento, fontes de financiamento e atualização periódica do plano.

8. Composição das 20 ações do Plano Municipal

O Plano Municipal deve conter exatamente 20 ações, distribuídas entre ações obrigatórias, opcionais e de escolha local.

Para o Selo Prata, o município executa o primeiro conjunto de dez ações: quatro obrigatórias, quatro opcionais e duas de escolha local. Para o Selo Ouro, executa outro conjunto com a mesma distribuição, completando as 20 ações.

Ações obrigatórias

As oito ações obrigatórias distribuem-se em quatro áreas, com duas ações por área ao longo do ciclo completo:

Ações opcionais

As oito ações opcionais devem contemplar as oito dimensões temáticas da estratégia. Quatro são executadas na fase do Selo Prata e quatro na fase do Selo Ouro.

A seleção não deve ser meramente formal. As ações escolhidas precisam corresponder aos problemas identificados no Diagnóstico Municipal e guardar coerência com os objetivos, indicadores, responsáveis, prazos e recursos estabelecidos no plano.

Ações de escolha local

As quatro ações de escolha local são formuladas pelo município com a participação do conselho e da população idosa. Duas são executadas no Selo Prata e duas no Selo Ouro, observando-se as regras do SISBAPI sobre a vinculação a dimensões diferentes.

Esse componente permite incorporar características que variam entre territórios urbanos, rurais, ribeirinhos, indígenas, quilombolas, fronteiriços, turísticos ou metropolitanos.

9. Governança federativa e intersetorial

O Decreto nº 9.921/2019 determina que as ações sejam executadas de maneira descentralizada e integrada, conjugando esforços entre União, estados, Distrito Federal e municípios, com participação da sociedade civil e controle social.

Aos municípios cabe, entre outras responsabilidades:

• indicar a unidade e os agentes responsáveis pela estratégia;
• participar das capacitações oferecidas;
• instituir e manter ativo o Conselho Municipal dos Direitos da Pessoa Idosa;
• elaborar o Diagnóstico Municipal e o Plano Municipal;
• executar as ações previstas;
• registrar e atualizar as informações no sistema;
• assegurar participação social, transparência e acompanhamento dos resultados.

Embora a assistência social frequentemente coordene a adesão, a implementação não deve permanecer restrita a uma única secretaria. O planejamento precisa envolver saúde, direitos humanos, educação, urbanismo, habitação, mobilidade, trabalho, cultura, esporte, comunicação, finanças e planejamento.

10. Histórico de participação e desafios territoriais

A estratégia apresentou expansão relevante nos primeiros anos. Dados governamentais históricos indicavam cerca de 100 municípios no período inicial, 478 municípios em 2019 e 959 municípios e sete estados formalmente participantes em 5 de junho de 2020.

A EBAPI também se relacionou a ações federais de promoção do envelhecimento ativo, como iniciativas esportivas e de estimulação física e cognitiva executadas em municípios participantes. Em 2020, o Programa Vida Saudável divulgou atendimento em 291 municípios, com expectativa de alcançar mais de 40 mil participantes.

A implementação municipal enfrenta desafios como:

• capacidade técnica desigual entre os municípios;
• rotatividade das equipes responsáveis;
• fragilidade ou inatividade dos conselhos municipais;
• dificuldade de produzir e atualizar diagnósticos territoriais;
• limitações de conectividade e infraestrutura tecnológica;
• ausência de previsão orçamentária específica;
• mudanças de prioridade entre gestões;
• baixa integração entre assistência social, saúde, urbanismo, transporte e demais políticas.

Municípios pequenos podem enfrentar maior dificuldade para manter equipes especializadas. Nesses casos, consórcios públicos, universidades, institutos federais, escolas de governo e órgãos estaduais podem contribuir para capacitações, produção de dados e elaboração de instrumentos técnicos, sem afastar a responsabilidade administrativa do município.

11. Como organizar a comprovação das ações

A certificação nas etapas de execução depende de evidências suficientes para demonstrar que cada ação foi efetivamente realizada e produziu os resultados informados.

• Plano de trabalho ou projeto da ação.
• Ato de designação dos responsáveis.
• Cronograma de execução.
• Lista de presença ou registro dos participantes.
• Relatório técnico e registro fotográfico.
• Materiais de comunicação produzidos.
• Notas fiscais, contratos ou documentos de despesa.
• Atas do conselho e do comitê local.
• Indicadores de atendimento e resultados.
• Comprovação de acessibilidade e participação da pessoa idosa.

As evidências devem preservar dados pessoais e informações sensíveis, especialmente registros de saúde, violência, deficiência ou situação socioeconômica. A publicação e o envio de documentos devem observar a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais — LGPD.

12. Recomendações estratégicas para os municípios

12.1. Instituir uma coordenação intersetorial permanente

Recomenda-se formalizar, por decreto, portaria ou instrumento equivalente, uma instância técnica com representantes das áreas de assistência social, saúde, direitos humanos, educação, planejamento, orçamento, urbanismo, transporte, habitação, cultura, trabalho e esporte.

12.2. Fortalecer o Conselho Municipal dos Direitos da Pessoa Idosa

O conselho não deve existir apenas formalmente. É necessário garantir composição regular, reuniões, atas, infraestrutura, acesso à informação, participação da sociedade civil e condições para acompanhar o diagnóstico, aprovar o plano e fiscalizar sua execução.

12.3. Priorizar o Diagnóstico Municipal

Um plano sem diagnóstico adequado tende a reproduzir ações genéricas. O município deve territorializar os dados, ouvir pessoas idosas de diferentes perfis e identificar desigualdades de gênero, raça, renda, deficiência, localização e acesso a serviços.

12.4. Institucionalizar o Plano Municipal

A transformação do plano em instrumento legal favorece sua continuidade, define responsabilidades e cria uma base para o controle social e para a cobrança de resultados.

12.5. Integrar as ações ao planejamento orçamentário

As ações devem estar alinhadas ao Plano Plurianual — PPA —, à Lei de Diretrizes Orçamentárias — LDO — e à Lei Orçamentária Anual — LOA. A existência de uma ação no SISBAPI não substitui a necessidade de previsão de recursos, competência administrativa e procedimento de contratação ou parceria adequado.

12.6. Estruturar o Fundo Municipal da Pessoa Idosa

Quando existente, o fundo deve possuir regulamentação, conta específica, controle do conselho e procedimentos administrativos compatíveis com a legislação. As destinações incentivadas do Imposto de Renda podem complementar o financiamento, mas não substituem as dotações públicas necessárias à manutenção das políticas permanentes.

12.7. Utilizar parcerias técnicas

Universidades, institutos federais, organizações da sociedade civil, consórcios públicos e órgãos estaduais podem apoiar estudos, oficinas, capacitações e desenvolvimento de metodologias, desde que as parcerias sejam formalizadas e fiscalizadas conforme a legislação.

12.8. Manter arquivo permanente de evidências

Desde o início da implementação, o município deve organizar pastas físicas ou digitais por ação, contendo autorizações, relatórios, evidências, despesas, indicadores e aprovações do conselho. Essa rotina reduz retrabalho durante a solicitação dos Selos Prata e Ouro.

13. Canais oficiais e suporte

A página oficial do serviço informa a Central de Relacionamento pelo número 121. O acesso ao procedimento eletrônico deve ser iniciado pela Carta de Serviços do Gov.br.

Para dúvidas específicas sobre habilitação de usuários, erros no sistema, documentos pendentes ou análise de etapas, recomenda-se consultar os canais exibidos na página oficial do serviço e no próprio SISBAPI.

14. Conclusão

A Estratégia Brasil Amigo da Pessoa Idosa oferece aos municípios uma metodologia para transformar o envelhecimento populacional em tema permanente de planejamento, proteção de direitos e desenvolvimento urbano e social.

A obtenção do Selo Adesão é apenas o início. A efetividade depende da consolidação do conselho municipal, da qualidade do diagnóstico, da participação direta das pessoas idosas, da institucionalização do plano, da previsão orçamentária e da execução comprovada das 20 ações.

Municípios que integram planejamento, orçamento, controle social e atuação intersetorial possuem melhores condições de avançar até o Selo Ouro e, principalmente, de produzir melhorias concretas na autonomia, segurança, saúde, participação e qualidade de vida da população idosa.