1. Enquadramento legal e governança institucional

O Programa de Aquisição de Alimentos — PAA foi instituído novamente pela Lei nº 14.628, de 20 de julho de 2023, e regulamentado pelo Decreto nº 11.802, de 28 de novembro de 2023. O programa combina duas finalidades complementares: apoiar economicamente a agricultura familiar e ampliar o acesso da população em situação de insegurança alimentar a alimentos adequados e saudáveis.

Na modalidade Compra com Doação Simultânea — CDS, o Poder Público adquire gêneros alimentícios ou materiais propagativos de beneficiários e organizações fornecedoras e promove sua doação simultânea às unidades recebedoras ou, quando autorizado, diretamente aos beneficiários consumidores.

A aquisição pode ocorrer com dispensa de licitação, desde que sejam atendidos os requisitos legais, incluindo compatibilidade dos preços com o mercado local ou regional, respeito aos limites financeiros, comprovação de produção própria e observância das normas sanitárias e de qualidade.

Grupo Gestor do PAA — GGPAA

O Grupo Gestor do Programa de Aquisição de Alimentos é um órgão colegiado deliberativo situado no âmbito do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome — MDS.

O GGPAA é composto por representantes dos seguintes órgãos e entidade:

Entre suas competências estão:

• estabelecer regras complementares das modalidades do programa;
• definir metodologias para formação dos preços de referência;
• fixar critérios de priorização dos fornecedores e consumidores;
• disciplinar as condições de aquisição, doação e venda dos produtos;
• estabelecer metodologias de monitoramento e fiscalização;
• editar resoluções necessárias à execução do PAA.

O Decreto nº 11.802/2023 também institui um Comitê de Assessoramento mais amplo, com participação de ministérios, órgãos federais, conselhos e representantes da sociedade civil, responsável por orientar e acompanhar a implementação do programa.

2. Formas de execução da Compra com Doação Simultânea

A execução da modalidade CDS pode ocorrer por arranjos administrativos diferentes. A definição do fluxo é importante porque modifica a forma de seleção dos fornecedores, a operacionalização do pagamento e a responsabilidade pelo acompanhamento das entregas.

3. Quem pode participar do PAA-CDS

Beneficiários fornecedores

São os agricultores familiares, empreendedores familiares rurais e demais beneficiários enquadrados no artigo 3º da Lei nº 11.326/2006, incluídos, conforme regulamentação, produtores situados em áreas urbanas e periurbanas.

A comprovação do enquadramento ocorre, em regra, por Cadastro Nacional da Agricultura Familiar — CAF válido, Declaração de Aptidão ao Pronaf — DAP ativa durante sua validade residual ou outro documento expressamente admitido pelo GGPAA.

Organizações fornecedoras

Na execução pela Conab, a participação ordinária ocorre por meio de cooperativas, associações e outras organizações admitidas pelo GGPAA, compostas por beneficiários fornecedores.

A organização é responsável por elaborar a proposta, relacionar os agricultores participantes, organizar as entregas, manter os documentos de rastreabilidade, prestar contas e comprovar os pagamentos efetuados aos produtores.

Povos indígenas e comunidades tradicionais

O Decreto nº 11.802/2023 permite tratamento diferenciado para povos indígenas e povos e comunidades tradicionais. Resoluções do GGPAA podem admitir identificação coletiva, documentos alternativos e regras específicas de participação, considerando as formas próprias de organização social e produtiva desses grupos.

Limites financeiros

Em projetos específicos, inclusive aqueles voltados a povos indígenas, comunidades tradicionais, cozinhas solidárias, sementes ou situações emergenciais, podem existir regras complementares definidas em resolução, plano de trabalho ou chamada pública.

4. Fluxo operacional do serviço pela Conab

O serviço oficial de venda de alimentos da agricultura familiar para doação simultânea está organizado em quatro etapas principais: pré-habilitação, habilitação, contratação e execução.

Indisponibilidade do PAANet ou do Sican

Em caso de indisponibilidade dos sistemas, a organização deve comunicar imediatamente a SUREG do seu estado e seguir o canal alternativo informado pela unidade regional.

Persistindo o problema, pode ser registrada manifestação na Ouvidoria da Conab pelo Fala.BR ou pelo endereço eletrônico ouvidoria@conab.gov.br. Recomenda-se guardar capturas de tela, mensagens de erro, data, horário e comprovantes das tentativas de transmissão.

5. Documentação e consultas cadastrais

A relação exata de documentos deve ser conferida no Documento 10 — Lista de Verificação de Documentos do Título 30 do Manual de Operações da Conab, na resolução aplicável e na convocação emitida pela SUREG.

Produtos orgânicos e agroecológicos

Produtos comercializados como orgânicos ou agroecológicos devem observar a Lei nº 10.831/2003, o Decreto nº 6.323/2007 e os mecanismos oficiais de avaliação da conformidade.

O enquadramento pode ocorrer por:

• certificação por auditoria;
• Sistema Participativo de Garantia, por meio de OPAC;
• Organização de Controle Social — OCS, nos casos legalmente admitidos.

Segundo o Título 30 vigente, propostas de produtos orgânicos ou agroecológicos devem ser apresentadas separadamente das propostas de produtos convencionais, e os fornecedores devem estar devidamente relacionados no cadastro oficial correspondente.

6. Engenharia financeira, conta vinculada e tributação

Conta bloqueada ou vinculada

Após a formalização do projeto, o valor total pode ser depositado em uma conta bloqueada ou vinculada, aberta em nome da organização fornecedora por solicitação da Conab perante instituição financeira que mantenha acordo de cooperação vigente com a Companhia.

O depósito não representa disponibilidade imediata e irrestrita para a organização. A transferência para a conta de livre movimentação ocorre gradualmente, após a confirmação das entregas e a autorização formal da Conab.

Os valores existentes na conta podem ser aplicados automaticamente, conforme o acordo firmado com a instituição financeira. Os rendimentos pertencem ao Poder Público e devem ser recolhidos aos cofres públicos.

Pagamento aos agricultores

Depois da liberação da parcela, a organização fornecedora deve realizar os pagamentos aos beneficiários conforme os produtos efetivamente entregues e os valores pactuados.

A organização deve conservar os comprovantes de pagamento e os registros de eventuais descontos operacionais durante o prazo mínimo previsto no Manual de Operações, atualmente de cinco anos.

Custos operacionais

Custos de transporte, armazenamento, beneficiamento ou processamento podem ser deduzidos do valor devido aos agricultores quando houver acordo prévio entre as partes, registro documental e respeito aos limites estabelecidos pela regulamentação e pelo TPAF.

O Título 30 vigente prevê que esses descontos não sejam superiores a 50% do valor a ser pago ao beneficiário, além de exigir documentação da política adotada pela organização.

Retenções tributárias

O Manual de Operações prevê a dedução dos valores necessários ao pagamento dos tributos federais incidentes nos casos previstos em lei, mencionando IR, CSLL, PIS e Cofins.

A incidência ou dispensa concreta depende da natureza jurídica da organização, do regime tributário, da natureza da operação, da existência de ato cooperado ou não cooperado e das normas fiscais vigentes.

Funrural

O Título 30 vigente prevê mecanismo de ressarcimento relacionado ao Funrural quando a organização apresentar a solicitação e comprovar o recolhimento, observados o prazo e os procedimentos definidos pela Conab.

O Manual atualmente estabelece prazo máximo de 180 dias após o encerramento do projeto para a demanda de ressarcimento, ressalvadas alterações normativas posteriores.

7. Entregas, recebimento e prestação de contas

A execução física deve seguir a proposta aprovada, o TPAF, o cronograma pactuado, as autorizações emitidas pela SUREG e as exigências sanitárias aplicáveis a cada tipo de alimento.

• Entregar somente produtos dos agricultores relacionados no projeto.
• Respeitar produtos, volumes e locais autorizados.
• Observar qualidade, classificação e padrão de identidade.
• Emitir ou apresentar o documento fiscal correto.
• Obter o ateste da unidade recebedora.
• Registrar as entregas no PAANet Entregas.
• Apresentar o Termo de Recebimento e Aceitabilidade.
• Guardar comprovantes de pagamento aos agricultores.

Termo de Recebimento e Aceitabilidade — TRA

O TRA é o documento utilizado para comprovar que a unidade recebedora recebeu os produtos nas condições pactuadas. Ele deve refletir os alimentos, quantidades, datas e responsáveis pelo recebimento.

A assinatura do TRA não substitui os documentos fiscais, sanitários ou de rastreabilidade exigidos para a operação.

Processamento da prestação de contas

1. A organização registra as entregas no aplicativo PAANet Entregas e transmite os dados ao sistema da Conab.
2. O relatório gerado é assinado e encaminhado à SUREG com os documentos referentes ao período.
3. A SUREG concilia os dados do sistema com o TRA, os documentos fiscais e as demais comprovações.
4. Estando tudo regular, a entrega é validada e a liberação da parcela é encaminhada à instituição financeira.
5. Havendo inconsistências, o pagamento pode ser suspenso até a regularização.

Produtos processados ou industrializados

Produtos beneficiados, processados ou industrializados devem atender às normas do órgão sanitário competente, que pode ser o serviço de inspeção municipal, estadual ou federal, a vigilância sanitária ou outro órgão regulador, conforme a natureza do produto.

A matéria-prima que qualifica o produto deve ser proveniente da produção própria dos beneficiários fornecedores, de acordo com a declaração constante no termo de compromisso.

8. Deveres das organizações e consequências administrativas

Rastreabilidade e produção própria

A organização não pode utilizar produtos adquiridos de terceiros como se fossem produção dos agricultores listados no projeto. A origem dos produtos deve ser compatível com os beneficiários, as unidades produtivas e as quantidades constantes da proposta.

Logística e conservação

A organização responde pela adequada preparação, transporte e entrega dos alimentos, observadas as condições de higiene, temperatura, embalagem, identificação, conservação e validade.

Ausência de cobrança à unidade recebedora

A unidade recebedora não deve ser obrigada a pagar pelos alimentos doados. Custos operacionais eventualmente descontados dos agricultores devem ser acordados no âmbito da organização e não transferidos indevidamente aos beneficiários consumidores.

Controle documental

Estatutos, atas, declarações, documentos fiscais, comprovantes de pagamento, termos de recebimento, licenças e demais registros devem ser conservados de maneira organizada para fiscalização da Conab, dos órgãos de controle e das instâncias de participação social.

Apuração de irregularidades

A identificação de inconsistências pode provocar diligências, suspensão cautelar de entregas ou pagamentos, glosa de valores, necessidade de correção documental, encerramento do projeto e instauração de processo administrativo.

Dependendo da gravidade, do dano e da existência de dolo ou fraude, podem ser aplicadas consequências previstas no TPAF, nas normas da Conab e na legislação, como:

• notificação para correção da irregularidade;
• suspensão da execução ou da liberação de recursos;
• cancelamento ou encerramento do projeto;
• restituição de valores aplicados irregularmente;
• registro da inadimplência nos cadastros cabíveis;
• restrição à apresentação de novas propostas, quando prevista;
• comunicação aos órgãos de controle ou persecução competentes, quando os fatos apresentarem indícios que justifiquem essa providência.

9. Unidades recebedoras e estrutura para recebimento

As unidades recebedoras são organizações que recebem os alimentos e os destinam aos beneficiários consumidores conforme as regras do GGPAA.

A elegibilidade concreta deve ser conferida nas resoluções vigentes, no plano de trabalho, no cronograma e nas orientações da SUREG.

Condições operacionais recomendáveis

Embora os requisitos possam variar conforme o produto e a chamada, a unidade recebedora deve possuir condições compatíveis com o volume e a natureza dos alimentos, tais como:

• local limpo e protegido para recebimento;
• balança adequada quando houver conferência de peso;
• caixas ou recipientes higienizáveis;
• refrigeração ou congelamento, quando necessários;
• responsável disponível para conferir e assinar o TRA;
• capacidade de consumo ou redistribuição dentro do prazo de validade;
• registros internos da destinação dos alimentos.

10. Classificação das propostas e critérios de priorização

A Conab divulga, a cada ciclo, o cronograma de apresentação das propostas, os critérios de priorização e a pontuação aplicável. As organizações classificadas dentro da disponibilidade orçamentária são convocadas para a fase de habilitação.

Por essa razão, não existe uma tabela única e imutável que possa ser aplicada indistintamente a todos os projetos de alimentos, sementes, cozinhas solidárias, emendas parlamentares e comunidades tradicionais.

Grupos e dimensões que podem ser priorizados

A Lei nº 14.628/2023 determina que o GGPAA estabeleça critérios de acesso para grupos prioritários, entre eles:

O Decreto nº 11.802/2023 determina, ainda, participação mínima de 50% de mulheres na execução do PAA, considerada no conjunto de suas modalidades.

11. Regras específicas para sementes, mudas e materiais propagativos

O PAA-CDS também pode adquirir sementes, mudas e outros materiais propagativos para alimentação humana ou animal, sistemas agroflorestais, adubação verde e outras estratégias locais de segurança alimentar, observadas as condições da Resolução GGPAA nº 20/2025 e do Título 30.

Materiais priorizados

• sementes locais, tradicionais ou crioulas;
• espécies relacionadas à cesta básica de alimentos;
• materiais orgânicos ou agroecológicos;
• materiais destinados à multiplicação da agrobiodiversidade;
• projetos ligados a feiras, redes, casas e bancos comunitários de sementes;
• propostas com participação expressiva de mulheres, jovens, assentados, povos indígenas e comunidades tradicionais.

Restrições e qualidade

A regulamentação veda a aquisição de materiais geneticamente modificados na operação específica disciplinada pela Resolução nº 20/2025 e pelo Título 30 vigente.

Conforme a espécie, podem ser exigidos testes de umidade, pureza, germinação, transgenia, análise de qualidade e acompanhamento técnico do plantio e da multiplicação.

Demanda justificada

A proposta deve ser acompanhada de carta, ofício ou documento assinado pela comunidade ou organização demandante, identificando:

• o público beneficiário;
• as quantidades por família;
• a área estimada de plantio;
• a forma de distribuição;
• o acompanhamento técnico previsto.

12. Impacto socioeconômico e segurança alimentar

O PAA-CDS conecta a política agrícola à política de segurança alimentar. O agricultor obtém um canal institucional de comercialização, enquanto as unidades recebedoras ampliam a oferta de alimentos frescos e diversificados para pessoas em situação de vulnerabilidade.

Outros efeitos possíveis incluem valorização da produção local, diversificação de culturas, incentivo à produção orgânica e agroecológica, participação econômica das mulheres, inclusão de jovens rurais e fortalecimento dos circuitos curtos de abastecimento.

13. Integração com a Estratégia Alimenta Cidades

A Estratégia Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional nas Cidades — Alimenta Cidades foi instituída pelo Decreto nº 11.822, de 12 de dezembro de 2023.

A estratégia busca promover sistemas alimentares urbanos saudáveis, sustentáveis e resilientes, considerando fatores como produção, abastecimento, comercialização, acesso físico e econômico aos alimentos, ambientes alimentares e desigualdades territoriais.

A articulação do PAA-CDS com bancos de alimentos, cozinhas comunitárias, cozinhas solidárias, restaurantes populares, feiras e outras políticas locais pode:

• fortalecer circuitos regionais de abastecimento;
• aproximar produtores familiares dos consumidores urbanos;
• melhorar a diversidade dos alimentos ofertados;
• reduzir perdas e desperdícios;
• ampliar a capacidade municipal de resposta a emergências;
• apoiar territórios com menor acesso a alimentos adequados.

Aplicação no contexto municipal

Municípios que possuem banco de alimentos, cozinhas comunitárias, restaurantes populares, programas de distribuição de alimentos ou rede socioassistencial estruturada podem buscar integração entre:

• produção da agricultura familiar regional;
• planejamento municipal de segurança alimentar;
• equipamentos públicos de alimentação e nutrição;
• cadastro e acompanhamento das unidades recebedoras;
• controle social pelo Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional;
• ações de educação alimentar e nutricional.

Experiências locais, como bancos de alimentos, cozinhas comunitárias e programas de distribuição de produtos frescos, podem formar uma rede complementar ao PAA. Contudo, a mera existência desses equipamentos não garante pontuação ou contratação pela Conab: é necessário observar a resolução, o plano de trabalho e o cronograma do ciclo.

14. Recomendações para organizações e gestores públicos

Planejamento financeiro

A conta bloqueada representa uma garantia de que os recursos aprovados serão utilizados conforme as entregas, mas não deve ser tratada como capital de giro imediatamente disponível.

A organização precisa avaliar antecipadamente os custos de plantio, colheita, embalagem, beneficiamento, transporte e tributos, considerando que a liberação financeira depende da entrega e da regularidade da prestação de contas.

Eventual operação de crédito deve ser analisada diretamente com a instituição financeira. O TPAF ou o saldo da conta vinculada não se transforma automaticamente em garantia bancária e não pode ser cedido, onerado ou utilizado sem autorização e compatibilidade com as regras do programa.

Atuação municipal integrada

Gestores municipais podem ampliar os resultados do programa por meio do cadastramento adequado das unidades recebedoras, do fortalecimento do Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional, da adesão ao Sisan, do planejamento logístico e da articulação com a Estratégia Alimenta Cidades.

Essas medidas qualificam a política local, mas não substituem a apresentação de proposta, a classificação orçamentária nem a habilitação exigida pela Conab.

15. Checklist antes de transmitir uma proposta

• Conferir o cronograma e os critérios do ciclo vigente.
• Atualizar o cadastro da organização no Sican.
• Atualizar agricultores e unidades recebedoras.
• Validar CAF, DAP ou documento alternativo admitido.
• Confirmar produção própria e capacidade de entrega.
• Consultar os preços vigentes na SUREG.
• Verificar os limites por agricultor e organização.
• Separar produtos convencionais dos orgânicos.
• Regularizar licenças de produtos processados.
• Formalizar custos e descontos operacionais.
• Definir cronograma de colheita e transporte.
• Confirmar estrutura das unidades recebedoras.
• Revisar dados bancários e representação legal.
• Guardar o comprovante de transmissão pelo PAANet.

16. Conclusão

O PAA-CDS constitui um instrumento de compras públicas capaz de integrar inclusão produtiva, abastecimento regional e proteção social. A dispensa de licitação simplifica o acesso da agricultura familiar, mas não elimina as exigências de produção própria, qualidade, regularidade cadastral, rastreabilidade, controle fiscal e prestação de contas.

Para as organizações fornecedoras, o principal desafio é combinar capacidade produtiva, governança interna, documentação, logística e transparência no pagamento aos agricultores.

Para os gestores públicos, a efetividade depende da organização da rede de unidades recebedoras, da estrutura de armazenamento e distribuição, do controle social e da articulação com políticas municipais e nacionais de segurança alimentar.

Como as regras operacionais, os documentos e os critérios de pontuação podem ser modificados a cada ciclo, a proposta deve sempre ser preparada com base no Título 30 vigente, nas resoluções do GGPAA, no plano de trabalho e nas orientações da Superintendência Regional da Conab.