1. O PPA e a participação social no planejamento federal

O Plano Plurianual — PPA — constitui o principal instrumento de planejamento governamental de médio prazo da União. Previsto no artigo 165, § 1º, da Constituição Federal, estabelece, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da administração pública para despesas de capital, programas de duração continuada e outras ações governamentais ao longo de um período de quatro anos.

Para o ciclo 2024–2027, o Governo Federal retomou mecanismos amplos de participação social na construção do planejamento. O processo conhecido como PPA Participativo integrou três dimensões: participação digital por meio da Plataforma Brasil Participativo, plenárias presenciais realizadas nas 27 capitais e Fóruns Interconselhos envolvendo conselhos nacionais e organizações da sociedade civil.

O modelo permitiu à população participar tanto da priorização de programas governamentais como da formulação de propostas próprias de políticas públicas, criando uma ponte entre manifestação social, planejamento ministerial, elaboração do projeto de lei e aprovação do PPA pelo Congresso Nacional.

2. Serviço oficial “Escolher programas do Governo – PPA Participativo”

O serviço permanece catalogado no Portal Gov.br com a denominação oficial “Escolher programas do Governo – PPA Participativo”. O responsável indicado no catálogo é a Secretaria-Geral da Presidência da República — SGPR.

A finalidade da ferramenta é permitir que cidadãos participem do processo de priorização de programas do Governo Federal utilizando a conta única Gov.br como mecanismo de identificação.

3. Requisitos de acesso e mecânica operacional

O processo digital utiliza a autenticação Gov.br. Durante a elaboração do PPA Participativo, documentos e comunicados oficiais informaram que contas nos níveis Bronze, Prata ou Ouro poderiam participar, reduzindo a barreira de entrada e permitindo ampla utilização da infraestrutura de identidade digital do Governo Federal.

A documentação oficial do processo registra 88 programas no PPA encaminhado ao Congresso. Dentro do processo participativo, 28 programas foram destacados para a votação popular de prioridades. Por essa razão, não é adequado afirmar que o cidadão votava diretamente em todos os programas integrantes da estrutura final do plano.

4. Diretrizes de atendimento e tratamento prioritário

O catálogo Gov.br associa o serviço às regras de proteção dos usuários de serviços públicos previstas na Lei nº 13.460/2017. O atendimento deve observar, entre outros princípios, urbanidade, respeito, acessibilidade, cortesia, presunção de boa-fé, igualdade, eficiência, segurança e ética.

Embora a principal modalidade tenha sido digital, as atividades presenciais e instalações utilizadas para atendimento devem respeitar as normas de acessibilidade e atendimento prioritário.

5. Arquitetura tecnológica e governança da Plataforma Brasil Participativo

A Plataforma Brasil Participativo foi estruturada como infraestrutura de participação social digital do Governo Federal. Sua implantação para o PPA combinou coordenação governamental, suporte tecnológico e cooperação acadêmica.

Estudos publicados pela Escola Nacional de Administração Pública — Enap — descrevem o emprego do Decidim, plataforma de software livre concebida originalmente em Barcelona e destinada a processos digitais de democracia participativa.

O caráter de código aberto permitiu adaptar a solução à escala brasileira, integrá-la à autenticação Gov.br e desenvolver funcionalidades específicas para o processo participativo nacional.

A construção metodológica do processo foi debatida em oficinas realizadas em 2023, inclusive na Escola Nacional de Administração Pública. A plataforma entrou em operação para o PPA em maio daquele ano e permaneceu aberta para participação pública até julho de 2023.

6. Experiência do usuário e moderação das propostas

O desenho da participação digital buscou simplificar a experiência do usuário e permitir utilização em grande escala. A arquitetura concentrou a interação em dois comportamentos principais: votar em prioridades e apresentar propostas.

Estudos sobre a implantação da plataforma registram que a moderação das propostas combinou ferramentas tecnológicas com análise humana. As submissões eram examinadas para verificar sua compatibilidade mínima com as regras do ambiente participativo e os princípios constitucionais.

Conteúdos incompatíveis com as regras de participação, como manifestações caracterizadas como discurso de ódio, ataques antidemocráticos ou violações de direitos, poderiam ser rejeitados na etapa de moderação.

7. Métricas globais de participação

O período principal de participação digital ocorreu entre 11 de maio e 16 de julho de 2023. Os dados consolidados divulgados posteriormente pelo Ministério do Planejamento apresentam a dimensão alcançada pelo processo.

Em escala de planejamento federal, esses resultados colocaram o processo entre as maiores experiências de participação digital já realizadas na formulação de um PPA no Brasil.

8. Perfil sociodemográfico e distribuição regional

Para compreender o perfil da participação, o relatório oficial utilizou informações administrativas e cruzamentos realizados pela Dataprev com bases como CadÚnico, CNIS e RAIS.

Sudeste e Nordeste concentraram mais de dois terços dos registros da análise regional. O Norte apresentou 7,11% dos participantes identificados. Estudos produzidos sobre o PPA relacionaram esse resultado, entre outros fatores possíveis, às desigualdades estruturais de conectividade e de acesso digital existentes no país.

A pesquisa TIC Domicílios 2023 foi utilizada em estudos sobre o processo como referência para discutir essas desigualdades e indicou menor conectividade domiciliar na Região Norte em comparação com outras regiões. A correlação, entretanto, não deve ser interpretada automaticamente como relação causal exclusiva, pois participação política digital depende também de mobilização, renda, escolaridade, interesse, divulgação e capacidade organizativa.

Faixa etária

O relatório oficial oferece faixas etárias detalhadas, evitando a simplificação em apenas três grupos. Entre os participantes identificados, destacaram-se especialmente as faixas de 25 a 34 e de 35 a 44 anos.

9. Participação feminina e padrões distintos de engajamento

Um dos resultados mais relevantes do relatório foi a elevada presença feminina. Na base sociodemográfica utilizada, as mulheres representaram 60,72% dos participantes identificados, enquanto os homens corresponderam a 39,28%.

Os dados mostram dois comportamentos distintos. As mulheres representaram a maioria dos participantes e dos votos, enquanto os homens apresentaram ligeira maioria entre os autores de propostas na extração sociodemográfica. Assim, participação na votação e autoria de propostas não seguiram exatamente a mesma distribuição.

Nos votos especificamente relacionados aos programas governamentais, o volume feminino foi aproximadamente 1,58 vez o masculino. Quando se observa o conjunto total de votos da tabela sociodemográfica, a relação é de aproximadamente 1,51 vez.

Diferenças nas propostas priorizadas

O relatório também demonstrou diferenças nas prioridades segundo o sexo identificado dos participantes.

10. Programas governamentais mais votados

Entre os 28 programas destacados pelo Governo Federal para a etapa de priorização popular, temas ligados a clima, saúde, emprego e turismo alcançaram posições de destaque.

O resultado não significa que esses fossem os únicos programas relevantes do PPA. A votação tinha função de indicar preferências sociais dentro do conjunto colocado em consulta, enquanto a composição final do Plano decorreu de planejamento governamental, participação social, análise técnica e deliberação legislativa.

11. Propostas elaboradas diretamente pela sociedade

Além de escolher programas governamentais, os participantes puderam formular propostas próprias. Essa segunda dimensão foi especialmente importante por permitir que demandas não necessariamente formuladas originalmente pelos ministérios ganhassem visibilidade nacional.

A experiência demonstrou forte capacidade de mobilização de categorias profissionais, movimentos sociais, organizações e grupos temáticos.

12. Da participação social à incorporação no Plano

Depois da etapa de votação, as propostas consideradas prioritárias foram submetidas à análise dos ministérios responsáveis pelos respectivos temas. A avaliação considerou competência administrativa, compatibilidade com políticas existentes, viabilidade institucional, estrutura do PPA e possibilidade de incorporação em objetivos, entregas, metas ou medidas.

Algumas demandas não foram incorporadas porque não correspondiam às competências constitucionais ou administrativas da União, porque dependiam predominantemente da atuação de Estados ou Municípios, ou porque exigiam tratamento jurídico distinto daquele possível dentro da estrutura do PPA.

As propostas de maior destaque também foram debatidas no processo dos Fóruns Interconselhos antes da consolidação do projeto enviado ao Congresso. O Projeto de Lei do PPA foi encaminhado ao Poder Legislativo em agosto de 2023 e tramitou como PLN nº 28/2023.

13. Institucionalização pela Lei nº 14.802/2024

Após aprovação pelo Congresso Nacional, o Plano Plurianual da União para 2024–2027 foi instituído pela Lei nº 14.802, de 10 de janeiro de 2024.

O PPA aprovado fortaleceu a dimensão estratégica do planejamento ao conectar visão de futuro, valores, eixos, objetivos estratégicos, programas, indicadores e metas.

Três eixos estratégicos

Prioridades governamentais

Agendas Transversais previstas em lei

O artigo 4º da Lei nº 14.802/2024 estabeleceu cinco Agendas Transversais:

1. Crianças e adolescentes, incluindo o acompanhamento específico das políticas para a primeira infância;
2. Mulheres;
3. Igualdade racial;
4. Povos indígenas;
5. Meio ambiente.

A transversalidade permite acompanhar objetivos, entregas e políticas que atravessam diferentes ministérios, evitando que temas multidimensionais sejam analisados apenas dentro da estrutura administrativa de um único órgão.

Volume global de recursos

Na aprovação do PPA, o Ministério do Planejamento indicou dispêndios globais da ordem de R$ 13,3 trilhões para o período 2024–2027, considerando recursos orçamentários, investimentos das estatais e recursos não orçamentários.

14. Governança, monitoramento contínuo e PPA Aberto

A Lei nº 14.802/2024 não encerrou o processo no momento da aprovação do PPA. O texto criou mecanismos permanentes de monitoramento, avaliação, revisão e transparência.

Relatório Anual de Monitoramento

O artigo 16 determina que o Poder Executivo apresente anualmente à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, até 30 de setembro de cada exercício, relatório com os resultados do monitoramento do PPA.

Entre as informações previstas legalmente estão:

• comportamento das variáveis macroeconômicas e do cenário fiscal;
• evolução das metas e indicadores-chave nacionais;
• desempenho dos programas finalísticos;
• indicadores dos objetivos específicos e entregas;
• execução orçamentária e financeira dos investimentos plurianuais;
• medidas institucionais e normativas implementadas;
• análise dos programas de gestão.

A própria lei determina que o relatório anual e o painel de indicadores permaneçam disponíveis à população em página eletrônica oficial.

Instituições envolvidas no monitoramento

Painel PPA Aberto

Os resultados de acompanhamento são disponibilizados também por meio do PPA Aberto, painel que facilita a consulta aos atributos do plano, indicadores, metas e resultados de monitoramento.

O primeiro Relatório Anual de Monitoramento do PPA 2024–2027, referente ao ano-base 2024, reuniu mais de 3 mil atributos do plano e foi organizado em volumes temáticos sobre dimensão estratégica, programas finalísticos, execução financeira, investimentos, agendas transversais e prioridades.

15. Análise crítica e implicações para a governança digital

Ampliação expressiva da escala participativa

O primeiro resultado relevante foi a escala. A combinação entre autenticação Gov.br, infraestrutura digital única, mobilização presencial e articulação de organizações permitiu alcançar mais de 1,4 milhão de pessoas na plataforma.

A autenticação já conhecida pelos cidadãos reduziu a necessidade de criar um cadastro exclusivo para o processo e aumentou a capacidade de realizar uma consulta nacional com identificação individual.

A participação produziu consequências administrativas

O processo não terminou na contagem dos votos. As propostas priorizadas passaram por avaliação dos ministérios e parte expressiva delas foi relacionada a objetivos, entregas e outras estruturas do PPA.

O percentual oficial de 76,5% de incorporação de alguma forma é relevante porque demonstra conexão concreta entre o processo consultivo e a formulação do planejamento, embora “incorporação” não signifique necessariamente execução imediata da política ou atendimento integral de todas as demandas.

Mobilização organizada influencia os rankings

Os resultados também mostram que ambientes de votação aberta podem ser fortemente impactados pela capacidade de mobilização de categorias profissionais, organizações, movimentos e redes sociais.

Esse fenômeno não invalida a participação, mas recomenda que o Poder Público interprete os votos juntamente com critérios de universalidade, equidade, territorialidade, vulnerabilidade social, viabilidade financeira e competências constitucionais.

Desigualdade digital continua relevante

A participação eletrônica amplia o alcance das consultas, mas não elimina diferenças no acesso à internet, qualidade da conexão, alfabetização digital e capacidade de organização social.

Por isso, a manutenção de plenárias presenciais, Fóruns Interconselhos e outros canais de participação permanece importante para reduzir o risco de que a democracia digital represente apenas os grupos com maior acesso e capacidade de mobilização on-line.

Transparência após a consulta é tão importante quanto a votação

A inovação institucional mais importante não está somente em permitir que o cidadão vote, mas em criar mecanismos pelos quais a sociedade possa acompanhar o que aconteceu com suas prioridades posteriormente.

Nesse aspecto, a combinação entre Lei nº 14.802/2024, Relatório Anual de Monitoramento, Agendas Transversais e PPA Aberto cria uma cadeia de transparência entre participação, planejamento, orçamento, execução e avaliação.