1. O que é o PPA e por que a participação social é importante?

O Plano Plurianual — PPA é um dos principais instrumentos constitucionais de planejamento governamental de médio prazo da União. De acordo com o § 1º do artigo 165 da Constituição Federal, a lei que instituir o PPA deve estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para aquelas relativas aos programas de duração continuada.

No ciclo correspondente a 2024–2027, a elaboração do plano incorporou um modelo ampliado de participação social denominado PPA Participativo. A metodologia combinou ferramentas digitais, encontros presenciais e instâncias representativas de conselhos e organizações da sociedade civil.

Nesse ecossistema, o serviço público digital “Fazer propostas ao governo – PPA”, disponível no Portal Gov.br, funciona como uma das portas de acesso ao mecanismo de participação, conectado à Plataforma Brasil Participativo.

2. Serviço “Fazer propostas ao governo – PPA”

A Carta de Serviços do Governo Federal identifica a Secretaria-Geral da Presidência da República como órgão responsável pelo serviço. A estrutura do PPA Participativo, entretanto, foi construída de forma interinstitucional e envolveu especialmente a Secretaria-Geral da Presidência da República e o Ministério do Planejamento e Orçamento, além da participação de outros órgãos federais na infraestrutura e na execução do processo.

De acordo com a página oficial do serviço, a plataforma foi estruturada para:

• coletar propostas e sugestões para o planejamento governamental;
• permitir a participação popular no processo relacionado ao PPA;
• possibilitar apoio a propostas criadas na plataforma;
• utilizar o login único Gov.br para identificação e acesso às funcionalidades.

3. Como funciona o fluxo de participação?

O fluxo básico inicia-se com a identificação do cidadão por meio da conta Gov.br e o acesso ao ambiente participativo disponibilizado pelo Governo Federal. No ciclo de elaboração do PPA 2024–2027, a plataforma permitiu tanto priorizar programas governamentais quanto apresentar propostas da sociedade.

4. Atendimento ao cidadão e direitos do usuário

O atendimento relacionado ao serviço está sujeito às diretrizes da Lei nº 13.460/2017, que dispõe sobre participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos.

Entre as diretrizes apresentadas na própria Carta de Serviços estão:

• urbanidade;
• respeito;
• acessibilidade;
• cortesia;
• presunção da boa-fé do usuário;
• igualdade;
• eficiência;
• segurança;
• ética.

Nos atendimentos presenciais que eventualmente sejam necessários, devem ser observadas também as normas de atendimento prioritário, incluindo a Lei nº 10.048/2000 e demais normas de acessibilidade aplicáveis.

5. Arquitetura tecnológica e metodologia do Brasil Participativo

A Plataforma Brasil Participativo utiliza como uma de suas bases tecnológicas o Decidim, projeto de software livre voltado à participação democrática digital. O Decidim nasceu em Barcelona e passou a ser utilizado e adaptado em diferentes experiências de participação pública.

O desenvolvimento da solução federal brasileira foi construído a partir de cooperação entre instituições públicas e ambientes de pesquisa e tecnologia, envolvendo órgãos como a Secretaria-Geral da Presidência, estruturas do Governo Digital, Dataprev e Universidade de Brasília, entre outros atores relacionados ao projeto.

Moderação das propostas

O ciclo do PPA Participativo contou com mecanismos de moderação destinados a preservar o ambiente participativo e assegurar a observância das regras da plataforma. Estudos técnicos sobre a implementação registram participação humana no processo de moderação, inclusive com colaboração acadêmica da Universidade de Brasília.

A lógica de moderação buscou evitar a exclusão de propostas apenas por discordância política, mantendo a possibilidade de críticas e opiniões divergentes, desde que observadas as regras de convivência, os direitos fundamentais e os termos da plataforma.

6. As três principais camadas do PPA Participativo

A metodologia adotada em 2023 não se limitou à participação pela internet. O modelo articulou mecanismos digitais e presenciais para ampliar a escuta da sociedade e incorporar diferentes formas de representação.

O modelo híbrido foi particularmente relevante porque os mecanismos presenciais funcionaram como complemento à participação digital, reduzindo — embora não eliminando — os efeitos das desigualdades de conectividade, renda, escolaridade e letramento digital.

7. Resultados do PPA Participativo 2024–2027

Segundo o relatório oficial do processo participativo, a mobilização digital atingiu escala inédita para um processo federal de participação social relacionado à elaboração do Plano Plurianual.

8. Programas governamentais priorizados pela população

Além das propostas formuladas pela sociedade, os participantes puderam priorizar programas apresentados no processo de planejamento. Entre os mais votados ficaram políticas relacionadas ao clima, à saúde, ao trabalho e ao turismo.

Os números acima correspondem ao relatório e às divulgações oficiais do processo participativo de elaboração do PPA.

9. Propostas apresentadas diretamente pela sociedade

As 8.254 propostas cadastradas pela sociedade revelaram forte mobilização de organizações sociais, categorias profissionais, movimentos e cidadãos. Saúde, educação e segurança pública estiveram entre os temas de maior mobilização.

Entre as propostas que apareceram com destaque nos levantamentos do processo estavam:

• qualificação técnica, capacitação e valorização profissional dos Agentes Comunitários de Saúde — ACS — e Agentes de Combate às Endemias — ACE;
• valorização e implementação do piso salarial da Enfermagem;
• reestruturação da carreira e recomposição salarial dos Técnico-Administrativos em Educação das Instituições Federais de Ensino;
• segurança jurídica para as guardas municipais;
• ampliação do efetivo da Polícia Rodoviária Federal e convocação de candidatos aprovados.

Diferenças no perfil de participação

O relatório também analisou as preferências a partir de características demográficas. No recorte por sexo registrado na base utilizada, houve diferenças na ordem de prioridades.

Entre as mulheres, as propostas relacionadas à Enfermagem e à valorização dos ACS e ACE figuraram nas primeiras posições. Entre os homens, ganharam maior destaque propostas de segurança pública, especialmente a segurança jurídica das guardas municipais e a ampliação do efetivo da PRF.

A interpretação desses resultados exige cautela. Os números demonstram padrões de participação observados naquele processo e naquela base, não devendo ser utilizados para generalizações sobre preferências permanentes de todos os homens ou mulheres brasileiros.

10. Como as propostas foram encaminhadas ao Governo?

Um dos desafios históricos dos processos de participação social é a chamada devolutiva: informar ao cidadão o que ocorreu com a contribuição apresentada e de que maneira ela foi considerada na decisão pública.

No processo do PPA 2024–2027, o Governo Federal estruturou mecanismos de sistematização e encaminhamento das propostas aos ministérios. A metodologia previu análise das propostas de maior votação e das contribuições produzidas nas demais instâncias participativas.

O relatório oficial apresenta capítulos específicos sobre a análise e incorporação das propostas mais votadas e sobre a avaliação das propostas relacionadas a cada ministério.

As propostas precisavam ser confrontadas com aspectos como:

• competência legal da União;
• atribuições do ministério responsável;
• compatibilidade com a estrutura do Plano Plurianual;
• aderência às políticas públicas existentes ou em formulação;
• viabilidade técnica e administrativa;
• limitações fiscais e orçamentárias;
• necessidade de legislação específica, quando aplicável.

A participação social, portanto, forneceu insumos para a construção do planejamento, mas a transformação de uma proposta cidadã em programa, objetivo, meta, entrega, norma ou despesa pública continuou sujeita ao processo institucional previsto na Constituição e na legislação.

11. PPA 2024–2027 e a Lei nº 14.802/2024

A proposta de PPA foi encaminhada ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo por meio do PLN nº 28/2023. Após a tramitação legislativa, o Plano Plurianual da União para o período de 2024 a 2027 foi instituído pela Lei nº 14.802, de 10 de janeiro de 2024.

A própria lei reconhece a participação social em sua arquitetura. Entre outras disposições, estabelece que as diretrizes do PPA foram validadas por processo de participação social e determina o desenvolvimento de mecanismos de participação ao longo das etapas do ciclo de gestão do plano.

Os três eixos da dimensão estratégica

Seis prioridades estabelecidas pela Lei nº 14.802/2024

Cinco agendas transversais

A Lei nº 14.802/2024 foi posteriormente alterada pela Lei nº 15.060, de 23 de dezembro de 2024. Sua governança e gestão foram regulamentadas pelo Decreto nº 12.066/2024, posteriormente alterado. Por isso, consultas técnicas sobre a execução atual do PPA devem considerar sempre a legislação consolidada e os atos vigentes.

12. Monitoramento, transparência e participação durante a execução

A participação social não se encerra juridicamente com a aprovação da lei. O artigo 21 da Lei nº 14.802/2024 determina que o Poder Executivo Federal promova, em conjunto com representantes da sociedade civil, o desenvolvimento de mecanismos de participação social nas etapas do ciclo de gestão do PPA.

O artigo 22 também prevê mecanismos de transparência baseados em sistemas de informações periodicamente atualizados.

Relatório anual ao Congresso Nacional

O Poder Executivo deve apresentar anualmente à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização — CMO, até 30 de setembro de cada exercício, relatório anual com os resultados do monitoramento.

Entre os conteúdos previstos estão:

• comportamento das variáveis macroeconômicas e do cenário fiscal;
• evolução das metas e dos indicadores-chave nacionais;
• desempenho dos programas finalísticos;
• execução orçamentária e financeira dos investimentos plurianuais;
• medidas institucionais e normativas implementadas;
• análise dos programas de gestão.

13. Inclusão digital e desigualdades de participação

Apesar da dimensão alcançada, o elevado número de participantes não elimina os desafios de representatividade. Estudos acadêmicos produzidos a partir dos dados da experiência identificaram assimetrias relacionadas à renda, escolaridade, território, conectividade e capacidade de utilização das ferramentas digitais.

O Brasil apresenta diferenças importantes na qualidade e universalização do acesso à internet. A análise do perfil de participantes do Brasil Participativo demonstrou que a disponibilidade de uma plataforma aberta em escala nacional, por si só, não assegura igualdade material de participação entre todos os grupos sociais.

A Região Norte, por exemplo, enfrentava indicadores de conectividade inferiores aos observados em outras regiões em levantamentos nacionais sobre uso da internet. Grupos com menor renda e escolaridade também podem enfrentar barreiras adicionais para participar de mecanismos exclusivamente digitais.

O uso combinado dessas modalidades amplia as possibilidades de participação, ainda que não elimine integralmente os efeitos do chamado fosso ou hiato digital.

14. O Brasil Participativo tornou-se uma plataforma permanente

A infraestrutura construída para o PPA não foi encerrada com a conclusão da consulta de 2023. O Brasil Participativo passou a funcionar como ambiente federal para diferentes processos de participação social.

A antiga plataforma Participa + Brasil foi encerrada, e o próprio Portal Gov.br passou a orientar órgãos públicos a utilizar o Brasil Participativo como nova plataforma de participação digital.

A continuidade da solução evidencia uma mudança institucional importante: o Brasil Participativo deixou de ser apenas a ferramenta digital vinculada à elaboração do PPA 2024–2027 para compor a infraestrutura permanente de participação social digital do Governo Federal.

15. Desafios e recomendações para os próximos ciclos

A experiência do PPA Participativo demonstrou que é tecnicamente possível organizar um processo nacional de participação em grande escala, combinando autenticação digital, participação presencial, representação por conselhos e sistematização governamental.

O aprimoramento dos próximos ciclos, entretanto, depende do enfrentamento de questões estruturais.

Ampliação de pontos públicos de acesso digital

A disponibilização de equipamentos e apoio presencial em regiões de menor conectividade pode ampliar a participação de cidadãos que não possuem acesso adequado à internet, equipamento próprio ou familiaridade com serviços digitais.

Integração entre União, estados e municípios

Parcerias com governos estaduais, prefeituras, bibliotecas, escolas, unidades de atendimento e outros equipamentos públicos podem criar uma rede descentralizada de apoio à participação social.

Melhoria da análise demográfica

Informações agregadas e adequadamente protegidas podem ajudar a identificar grupos sub-representados e orientar estratégias de inclusão. Qualquer ampliação da coleta ou cruzamento de dados pessoais deve, contudo, observar a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais — Lei nº 13.709/2018, inclusive os princípios da finalidade, adequação, necessidade, transparência e segurança.

Fortalecimento da devolutiva

A participação tende a ser mais sustentável quando o cidadão consegue compreender o destino de sua contribuição. Portanto, é recomendável que a Administração mantenha informações claras sobre propostas analisadas, decisões tomadas, justificativas e estágio de implementação.

Monitoramento durante todo o PPA 2024–2027

O processo participativo ganha maior legitimidade quando a sociedade consegue acompanhar não apenas a formulação, mas também a execução das metas, prioridades, entregas e investimentos relacionados às políticas públicas.

16. Conclusão

O serviço “Fazer propostas ao governo – PPA” e a Plataforma Brasil Participativo representam uma experiência relevante de integração entre planejamento governamental e participação social em escala federal.

A utilização da conta Gov.br possibilitou que mais de 1,4 milhão de participantes fossem registrados no processo digital de elaboração do PPA 2024–2027, com 8.254 propostas e 1.529.826 votos.

Ao mesmo tempo, as plenárias estaduais e distrital e os Fóruns Interconselhos demonstraram a importância de não limitar a participação à internet. O resultado foi um modelo híbrido, com diferentes canais de escuta, formulação e diálogo social.

A incorporação da participação ao próprio texto e à governança da Lei nº 14.802/2024 reforça a necessidade de continuidade do monitoramento e da transparência durante todo o ciclo 2024–2027.

O desafio dos próximos ciclos será avançar simultaneamente em escala, inclusão, representatividade, transparência e devolutiva, para que a participação digital seja cada vez mais capaz de alcançar cidadãos de diferentes territórios e condições socioeconômicas.