1. Enquadramento histórico e marco regulatório da imunidade tributária

A imunidade tributária destinada às entidades beneficentes de assistência social constitui um pilar fundamental para a sustentabilidade do Terceiro Setor no Brasil, encontrando amparo direto no artigo 195, § 7º, da Constituição Federal.

Historicamente, a fruição desse direito foi objeto de intensa judicialização, especialmente em razão da imposição de requisitos por meio de leis ordinárias, como a antiga Lei nº 12.101/2009. O cenário jurídico alcançou maior estabilidade após o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema nº 32 de Repercussão Geral, vinculado ao RE nº 566.622/RS, fixar entendimento de que a lei complementar é a forma exigível para definir o modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pela imunidade, especialmente quanto às contrapartidas exigidas.

Esse entendimento resultou na edição da Lei Complementar nº 187/2021, que passou a disciplinar a certificação das entidades beneficentes e os procedimentos referentes à imunidade das contribuições para a seguridade social. A regulamentação prática foi consolidada pelo Decreto Federal nº 11.791/2023 e, na área de assistência social, pela Portaria MDS nº 952/2023.

Sob esse novo marco regulatório, a terminologia adequada deixou de ser “isenção” e passou a reconhecer a natureza de imunidade tributária, cuja certificação possui caráter declaratório para fins fiscais, observadas as regras de comprovação dos requisitos legais no processo administrativo.

Tributos abrangidos pela imunidade

O pedido de certificação deve ser direcionado ao ministério cuja área finalística represente a maior parcela de custos e despesas da organização. Esse critério é conhecido como regra da preponderância.

Quando a entidade atua em mais de uma área, como assistência social, saúde e educação, o ministério responsável pela análise principal consulta os demais ministérios certificadores, que possuem prazo próprio para manifestação técnica sobre a conformidade da atuação em suas respectivas áreas.

Na assistência social, a análise técnica é conduzida pelo Departamento da Rede Socioassistencial Privada do SUAS, vinculado à Secretaria Nacional de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome. Já o acolhimento residencial transitório de pessoas com problemas decorrentes do uso de substâncias psicoativas possui tratamento específico no âmbito do Departamento de Entidades de Apoio e Acolhimento Atuantes em Álcool e Drogas.

Além do benefício fiscal direto, o CEBAS fortalece a posição institucional da entidade. Embora a administração pública não possa exigir a certificação como requisito obrigatório para toda e qualquer parceria, a posse do CEBAS pode funcionar como critério legal de desempate em determinados chamamentos, concursos, editais e processos de parceria, além de facilitar o acesso a benefícios previstos em normas federais, estaduais ou municipais.

2. Requisitos de elegibilidade e admissibilidade institucional

Para se qualificar à concessão inicial ou à renovação do CEBAS na área de assistência social, a pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos deve comprovar a execução planejada, continuada e gratuita de serviços, programas, projetos ou benefícios socioassistenciais.

Essas ações devem estar alinhadas à Política Nacional de Assistência Social, à Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais e às demais normas do Sistema Único de Assistência Social.

A elegibilidade básica exige comprovação de funcionamento efetivo pelo período mínimo de 12 meses anteriores à data de protocolo do requerimento. Interrupções temporárias, justificadas e devidamente documentadas podem ser analisadas conforme o caso concreto, desde que não descaracterizem a continuidade da atuação institucional.

O estatuto social deve estar registrado em cartório e prever expressamente que, em caso de dissolução ou extinção da pessoa jurídica, o patrimônio líquido remanescente será destinado a entidade beneficente certificada ou ao patrimônio público, conforme a legislação aplicável.

Exigências por segmento de atuação

3. Governança contábil, gestão de dirigentes e segregação de contas

O compliance contábil é um dos fatores mais críticos para a manutenção do CEBAS. A entidade deve observar as Normas Brasileiras de Contabilidade, especialmente a ITG 2002 (R1), aplicável às entidades sem finalidade de lucros.

As demonstrações financeiras, compostas pelo Balanço Patrimonial, Demonstração do Resultado do Exercício e Notas Explicativas, devem registrar de forma transparente a origem e a destinação das receitas, custos e despesas.

A segregação contábil exige que os registros financeiros separem receitas e despesas por área de atuação, como assistência social, educação, saúde e atividades econômicas acessórias. Também devem ser evidenciadas as aplicações em gratuidade, de forma individualizada e rastreável.

Essa segregação permite ao fisco e aos órgãos de controle verificar se os superávits foram integralmente reinvestidos no território nacional e nos objetivos institucionais, sendo vedada a distribuição de lucros, dividendos, bonificações ou parcelas patrimoniais a dirigentes, conselheiros, associados, instituidores ou equivalentes.

Exigências contábeis por faixa de receita

Remuneração de dirigentes

A remuneração de dirigentes estatutários e conselheiros, historicamente tratada com grande restrição em entidades filantrópicas, passou a ser admitida sob parâmetros rígidos de conformidade, desde que não configure distribuição disfarçada de patrimônio.

Para implementação regular, a entidade deve verificar se o estatuto social autoriza expressamente a remuneração. Caso seja omisso, será necessária alteração estatutária aprovada em assembleia e registrada em cartório.

O valor pago deve ser compatível com práticas de mercado, formalizado por termo de posse, contrato ou instrumento adequado, com inclusão no eSocial e retenção dos tributos incidentes, como INSS e Imposto de Renda, quando cabíveis.

É recomendável que a remuneração seja proporcional à capacidade financeira da entidade e que não esteja vinculada a comissões, percentuais de captação, bônus por arrecadação ou qualquer forma de remuneração variável que possa caracterizar vantagem indevida.

As despesas correspondentes devem constar das Notas Explicativas e dos registros institucionais da entidade, assegurando transparência, rastreabilidade e legalidade.

4. Procedimento administrativo: do protocolo ao recurso

O procedimento de concessão e renovação do CEBAS foi digitalizado e deve ser instruído por meio dos canais oficiais do Governo Federal. O objetivo do novo marco regulatório é reduzir o passivo histórico de processos e aproximar a análise do prazo legal de 180 dias.

Triagem inicial

Após o protocolo, a equipe técnica verifica a documentação obrigatória, incluindo estatuto, atas, certidões fiscais, regularidade do FGTS e demais documentos exigidos. Se houver pendência formal, o processo pode ser devolvido para correção no prazo indicado pela administração.

Análise técnica e diligências

Admitido o processo, os analistas avaliam o relatório de atividades, a consistência das demonstrações contábeis, a gratuidade, a continuidade da atuação e a aderência às normas do SUAS.

Quando houver inconsistências, o órgão poderá emitir diligência. A entidade deverá responder no prazo fixado, com documentos comprobatórios objetivos. Respostas fora do prazo podem ser desconsideradas.

Recurso administrativo

Em caso de indeferimento, a entidade pode apresentar recurso administrativo dentro do prazo legal, contado da publicação da decisão no Diário Oficial da União. O órgão responsável poderá exercer juízo de reconsideração ou encaminhar a matéria à instância superior.

Segunda instância administrativa

Se a decisão for mantida, o recurso poderá ser encaminhado à autoridade ministerial competente para julgamento final na esfera administrativa. A manutenção definitiva do indeferimento pode comprometer a fruição da imunidade e gerar reflexos fiscais relevantes.

Para entidades cuja atuação preponderante seja saúde ou educação, os requerimentos devem ser submetidos aos respectivos ministérios, por meio de sistemas próprios, como o SisCEBAS no Ministério da Saúde e o SisCebas no Ministério da Educação.

Independentemente do órgão analisador, o atendimento ao usuário deve observar as diretrizes da Lei nº 13.460/2017, assegurando urbanidade, respeito, igualdade, segurança, acessibilidade e presunção de boa-fé.

5. O subsistema de redução da demanda de drogas

O acolhimento e apoio a pessoas com problemas decorrentes do uso de substâncias psicoativas constitui área especializada do CEBAS, com análise relacionada ao Departamento de Entidades de Apoio e Acolhimento Atuantes em Álcool e Drogas.

Esse modelo envolve Comunidades Terapêuticas e entidades de cuidado e apoio complementar, que devem observar regras específicas de funcionamento, distantes da lógica hospitalar, mas sujeitas a controle administrativo e fiscalização.

O modelo de Comunidades Terapêuticas convive com debates relevantes de direitos humanos e política pública, especialmente em relação à Rede de Atenção Psicossocial do SUS. Relatórios de fiscalização já apontaram situações irregulares em parte das instituições fiscalizadas, como imposição de práticas religiosas, acolhimentos prolongados, contenção física ou química indevida e precarização estrutural.

Enquanto defensores das Comunidades Terapêuticas sustentam que elas suprem lacunas de acolhimento social extra-hospitalar para pessoas em vulnerabilidade, movimentos ligados à Reforma Psiquiátrica defendem que a reabilitação deve ocorrer prioritariamente em liberdade, com cuidado territorial, comunitário e integrado à rede pública de saúde e assistência social.

6. Supervisão ordinária, denúncias e mitigação de fraudes

A concessão do CEBAS não encerra a fiscalização estatal. As entidades permanecem sujeitas a monitoramento durante todo o período de validade da certificação.

A supervisão ordinária é conduzida de ofício pelo MDS, mediante critérios objetivos. A administração também pode instaurar supervisão extraordinária a partir de denúncias ou representações fundamentadas de descumprimento dos requisitos legais.

Denúncias anônimas, genéricas ou sem elementos mínimos de materialidade podem ser arquivadas, evitando perseguições institucionais e sobrecarga administrativa indevida.

Se a supervisão envolver entidade com atuação multissetorial, os órgãos competentes das áreas de saúde ou educação poderão ser consultados para manifestação técnica.

Concluído o procedimento e julgada procedente a irregularidade, poderá ser publicada portaria de cancelamento do certificado no Diário Oficial da União, com abertura de prazo para recurso administrativo. Confirmada a perda, os efeitos podem retroagir à data da irregularidade, resultando em cobrança de contribuições sociais pela Receita Federal.

Alerta contra golpes

O CEBAS também tem sido utilizado em tentativas de fraude. Estelionatários podem se passar por servidores públicos para cobrar valores indevidos de entidades certificadas ou em processo de certificação.

O processo de certificação é público e gratuito. Nenhuma entidade deve realizar pagamentos a terceiros que se apresentem como representantes do MDS para liberar, manter ou acelerar o certificado.

7. Conclusão

A fruição da imunidade de contribuições para a seguridade social por meio do CEBAS constitui um pilar de sustentabilidade para organizações que executam políticas públicas de assistência social no Brasil.

A transição regulatória promovida pela Lei Complementar nº 187/2021 e pelo Decreto nº 11.791/2023 consolidou ambiente de maior segurança jurídica, reorganizou os procedimentos administrativos e buscou reduzir o passivo histórico de processos.

Em contrapartida, a manutenção do benefício exige elevado padrão de governança. A conformidade contábil, a segregação de receitas e despesas por área de atuação, a comprovação da gratuidade, a regularidade no CMAS e no CNEAS e a transparência na remuneração de dirigentes são fatores determinantes para reduzir riscos fiscais e administrativos.

As lideranças do Terceiro Setor devem tratar o CEBAS não apenas como uma certificação fiscal, mas como instrumento de profissionalização, transparência e fortalecimento da legitimidade institucional perante o Estado, os órgãos de controle e a sociedade civil.